Talousarvioesitys 2023
5.1. Talousarvioesitys ja valtiontalouden kehys
Valtiontalouden kehysjärjestelmä perustuu vaalikauden ajaksi asetettavaan sitovaan, reaaliseen vaalikauden kokonaiskehykseen, johon tehdään vuosittain tarvittavat hinta- ja kustannustasotarkistukset sekä rakennekorjaukset. Kehysjärjestelmä perustuu ex ante -tarkasteluun, eli se rajoittaa valtion talousarvioissa budjetoitavien menojen määrää.
Hallitusohjelmaan sisältyvän menosäännön tarkoituksena on rajoittaa veronmaksajan maksettavaksi koituvien menojen kokonaismäärää. Tarkoituksena on varmistaa valtiontalouden vastuullinen, pitkäjänteinen ja taloudellista vakautta edistävä menopolitiikka. Kehysmenettely asettaa enimmäismäärän n. 85 prosentille valtion talousarviomenoista. Menosäännön ja sen pohjalta vahvistettavan valtiontalouden menokehyksen ulkopuolelle jäävät mm. suhdanteiden ja rahoitusautomatiikan mukaisesti muuttuvat menot, valtionvelan korkomenot sekä finanssisijoitukset.
Vaalikauden kehyksestä vuosille 2020—2023 päätettiin osana hallituksen ensimmäistä julkisen talouden suunnitelmaa 7.10.2019. Osana kevään 2021 puoliväliriihen ratkaisuja hallitus päätti korottaa vuoden 2023 kehystä 500 milj. eurolla. Vuoden 2023 kehyskorotustarvetta pienensi se, että kehysmenoja päätettiin tuolloin uudelleenkohdentaa pysyvästi 370 milj. eurolla vuodesta 2023 alkaen.
Vakavassa ja merkittävästi muuttuneessa koko Eurooppaa koskettavassa turvallisuuspoliittisessa tilanteessa hallitus teki kevään julkisen talouden suunnitelman yhteydessä seuraavan kehyspoikkeuksen:
- — Tilanteeseen välittömästi liittyvät maanpuolustuksen, rajaturvallisuuden, kyberturvallisuuden välttämättömät menolisäykset katetaan kehyksen ulkopuolisina.
- — Samoin Ukrainaan annettu apu, sotaa pakenevien ukrainalaisten auttaminen ja sotaan liittyvien pakotteiden välittömät vaikutukset valtion toiminnalle katetaan kehyksen ulkopuolisina.
- — Kehyksen ulkopuolisina rahoitetaan myös vuosien 2022—2023 määräaikaisia huoltovarmuuden kannalta välttämättömiä toimia, erityisesti investointeja, jotka samanaikaisesti sekä lisäävät kotimaista energiantuotantoa että tukevat uuden fossiilista energiaa korvaavan teknologian hyödyntämistä. Samoin näihin rinnastettavat äkillisen energiahintojen nousun takia tehtävät vuoden 2022 yksittäiset toimet sopeutumisen siirtymäajalla katetaan kehyksen ulkopuolelta.
- — Myös Euroopan unionin tasolla kiinnitetään huomiota Venäjän hyökkäyksestä Ukrainaan johtuviin toimiin Ukrainan tukemiseksi ja sotaa pakenevien pakolaisten auttamiseksi sekä muihin sodasta aiheutuviin seurauksiin. Samoin energian hinnan nousu herättää huolta unionin tasolla. Kansallisia toimia toteutetaan ottaen huomioon myös unionin tason linjaukset ja toimet.
Edellä mainittu poikkeuslauseke otetaan huomioon kehystason rakennekorjauksena, eli vaalikauden kehystä nostetaan menoja vastaavasti, jolloin ao. menot tulevat katettua kehyksen ulkopuolisena. Rakennekorjaus on 2 048 milj. euroa vuotta 2023 koskien: kyberturvallisuus 59 milj. euroa, rajaturvallisuus ja maanpuolustus 999 milj. euroa, maahanmuuton kokonaisuus 714 milj. euroa, huoltovarmuutta, energiaomavaraisuutta ja vihreää siirtymää tukevat toimet 231 milj. euroa, huoltovarmuus 10 milj. euroa, energiahintojen nousun takia tehtävät toimet 15 milj. euroa ja Ukrainaan annettu apu 20 milj. euroa. Poikkeuslausekkeen piiriin kuuluvista menoista pieni osa on jo valmiiksi kehyksen ulkopuolisia menoja (maahanmuuttokokonaisuuteen sisältyvät asumistuen ja perustoimeentulotuen tarvearvioiden muutokset, yhteensä 77 milj. euroa). Tästä syystä kehyksen rakennekorjaus on pienempi kuin poikkeuslausekkeen piiriin kuuluvien menojen kokonaismäärä (2 125 milj. euroa vuotta 2023 koskien).
Rahapelituotoilla rahoitettavien yleishyödyllisten toimintojen uuden parlamentaarisesti linjatun rahoitusmallin mukaisesti em. menot siirretään rahoituslähteestä riippumatta ja hallitusohjelmassa linjatusta kehyssäännöstä poiketen kehykseen kuuluvaksi menoksi vuodesta 2023 lukien. Vaalikauden kehystä korotettiin keväällä 2022 koko tason osalta, ei vain rahapelituotoilla nykyisin rahoitettavilta osin.
Koronaan liittyvät välittömät ns. terveysturvallisuuden kustannukset katetaan kehyksen ulkopuolisina menoina edelleen v. 2023. Näitä määrärahoja sisältyy talousarvioesitykseen 40 milj. euroa, lähinnä covid-19-rokotteiden hankintaan.
Kevään 2022 julkisen talouden suunnitelmassa vuoden 2023 menokehys muutettiin vuoden 2023 hinta- ja kustannustasoon lakisääteisesti ja sopimusperusteisesti indeksikorotettavien menojen osalta. Hinta- ja kustannusarviot ovat tarkentuneet tämän jälkeen, minkä johdosta vuoden 2023 kehysmenojen hintakorjausta korotetaan nettomääräisesti yhteensä 921 milj. eurolla.
Kehyksen hinta- ja kustannustasotarkistukset, milj. euroa
| 2023 | |
| Tarkistus kehystasoon verrattuna kevääseen 2022: | |
| Lakisääteisesti indeksisidonnaiset menot (eläkkeet, hyvinvointialueiden rahoitus, kuntien valtionosuudet sekä muut lakisääteisesti indeksoitavat valtionavut) | 666,8 |
| Sopimusperusteisesti indeksoitavat menot (Puolustusvoimien menojen indeksitarkistus, valtion palkkojen sopimusratkaisu 2022—2024) | 13,0 |
| Muut kehykseen kuuluvat menot | 241,1 |
| Yhteensä | 920,9 |
Kehystasossa otetaan lisäksi huomioon kehyksen rakenteellisia muutoksia, jotka laskevat vuoden 2023 kehystasoa 541 milj. euroa. Kevään 2022 julkisen talouden suunnitelman jälkeen tehdyt rakennemuutokset on eritelty tarkemmin seuraavassa taulukossa.
Kehyksen rakennemuutokset, milj. euroa
| Momentti | Asia | 2022 | 2023 |
| LTAE II 2022 | |||
| 23.01.01 | Ajoitusmuutos ICT-hankkeissa. | 0,9 | -0,3 |
| 27.10.18 | Ajoitusmuutos PVKEH 2021 -tilausvaltuuden maksatuksissa. | -77,4 | 35,4 |
| 27.10.18 | Ajoitusmuutos PVKEH 2022 -tilausvaltuuden maksatuksissa. | -8,9 | 3,9 |
| 28.89.31 | Hyvinvointialueiden joulukuun 2022 rahoituserän korjaus (ajoitusmuutos). | 979,9 | -979,9 |
| TAE 2023 | |||
| 24.30.66 | Kehitysyhteistyön yhteishankkeet. Läpivirtauserä, vastaava tulo momentilla 12.24.99. | 2,9 | |
| 27.10.19 | Hankintapäätöksen mukainen muutos monitoimihävittäjien maksuprofiiliin. | 12,5 | |
| 27.10.19 | Monitoimihävittäjähankinnan valuuttakurssimenot käsitellään kehysneutraalisti vaalikauden kehykseen hankkeelle varatun rahoituksen puitteissa. Vaalikauden kehykseen varattua rahoitusta on aiemmin (JTS 2023—2026, LTAE II 2022) alennettu hävittäjähankinnan maksuprofiilin tarkentumisesta johtuen. | 271,2 | |
| 28.50.15 | Eläkemomentilta on maksettu korvausta Kevalle liittyen ennen 1.1.1987 tapahtuneisiin toimintojen siirtoihin valtiolta kunnille. Jäljellä olevat korvaukset maksetaan lopullisena kertasuorituksena, ja tämä tekninen muutos käsitellään kehyksen kannalta neutraalisti. | 50,3 | |
| 31.10.30 | Ajoitusmuutos liittyen Vihdintien pikaraitiotien rakentamiseen. | 10,0 | |
| 32.30.33 | Vuoden 2022 toisessa lisätalousarviossa peruutetun turveyrittäjien tuen uudelleenbudjetointi. | 30,6 | |
| 32.30.42 | Brexit-mukautusvaraus. Läpivirtauserä, Suomi saa vastaavan tulon jälkikäteen EU:lta. | 9,0 | |
| 33.10.54 | Lämmitysnormin 57 % korotus. Perustemuutos kehyksen ulkopuolisella momentilla. | -2,3 | |
| 33.10.57, 33.20.52 | Kuntoutusrahaetuuksien ja osasairauspäivärahan kehittämisehdotusten vaikutus. Perustemuutos kehyksen ulkopuolisilla momenteilla. | 0,4 | |
| 33.10.57 | Toimeentulotuen alle 18-vuotiaiden lasten perusosan korotus (10 %). Perustemuutos kehyksen ulkopuolisella momentilla. | -18,0 | |
| 33.20.52 | Työttömyysturvan lapsikorotus, laskettu 20 % korotuksella. Perustemuutos kehyksen ulkopuolisella momentilla. | -20,0 | |
| 35.10.20 | Vuoden 2022 toisessa lisätalousarviossa peruutetun hylkymäärärahan uudelleenbudjetointi. | 1,3 | |
| 35.10.20 | Hituran kaivoksen ympäristövahinkojen torjuntaan liittyvä uudelleenbudjetointi. | -2,0 | 2,0 |
| Turvallisuuspoliittiseen tilanteeseen liittyvä kehyspoikkeus, muutos kevään julkisen talouden suunnitelmaan verrattuna. | 50,2 | ||
| Yhteensä | 892,6 | -541,0 |
Jakamaton varaus
Kaikki edellä mainitut tarkistukset mukaan lukien vuoden 2023 kehystaso on 69 315 milj. euroa. Talousarvioesityksen kehykseen luettaviksi määrärahoiksi ehdotetaan 68 832 milj. euroa. Näin ollen vuoden 2023 jakamaton varaus on 383 milj. euroa. Lisäksi vuodelle 2023 on kehyksessä varattu 100 milj. euroa lisätalousarvioita varten.
Vaalikauden kehys vuodelle 2023, milj. euroa
| 2023 | |
| Kehyspäätös 13.4.2022 | 68 936 |
| Hinta- ja kustannustasotarkistukset | 921 |
| Rakenteelliset tarkistukset | -541 |
| Tarkistettu kehystaso | 69 315 |
Kehyksen ulkopuoliset menot
Valtiontalouden kehyksen ulkopuolella ovat ennen kaikkea suhdanteiden ja rahoitusautomatiikan mukaisesti muuttuvat menot eli työttömyysturvan, asumistuen, perustoimeentulotuen sekä palkkaturvan menot. Mainitut menot luetaan kuitenkin kehyksen piiriin siltä osin, kuin niiden perusteisiin tehdään muutoksia. Lisäksi kehyksen ulkopuolelle jäävät mm. valtionvelan korkomenot, arvonlisäveromenot, finanssisijoitukset sekä menot, joissa valtio toimii teknisenä ulkopuoliselta saatavan rahoitusosuuden välittäjänä.
Kehyksen ulkopuolisiksi menoiksi ehdotetaan n. 11,7 mrd. euroa, mikä on n. 0,4 mrd. euroa vähemmän kuin vuoden 2022 varsinaisessa talousarviossa. Kehysten ulkopuoliset menot alenevat merkittävästi kahden teknisluontoisen seikan vuoksi. Ensinnä rakenteellisen muutoksen vuoksi aiemmin rahapelitoiminnan tuotoilla rahoitetut n. 700 milj. euron menot siirretään menokehyksen piiriin. Toiseksi kehyksen ulkopuoliset verokompensaatiot kunnille alenevat n. 450 milj. euroa sosiaali- ja terveydenhuollon uudistukseen liittyvistä rahoitussiirroista johtuen.
Kehysten ulkopuolisia menoja kasvattaa merkittävästi valtionvelan korkomenojen kasvu. Korkomenojen arvioidaan kasvavan vuoden 2022 varsinaiseen talousarvioon nähden n. 1 mrd. eurolla yleisen korkotason kasvun myötä. Muutoin kehyksen ulkopuolisista menoista alenevat selvästi työttömyyteen ja koronaviruspandemiaan liittyvät menot sekä finanssisijoitukset.
Kehyksen ulkopuolelle jäävät määrärahat, milj. euroa
| 2023 esitys | |
| Suhdanneluonteiset menot | 4 730 |
| Veroperustemuutosten kompensaatiot kunnille | 286 |
| EU:lta saatavia tuloja vastaavat menot | 1 880 |
| Korkomenot | 1 531 |
| Finanssisijoitukset | 351 |
| Tekniset läpivirtauserät | 341 |
| Arvonlisäveromäärärahat | 1 950 |
| Siirto valtion televisio- ja radiorahastoon | 576 |
| Poikkeusolojen vaikutukset | 29 |
| Koronavirustilanteen terveysturvallisuus | 40 |
| Yhteensä | 11 714 |