Talousarvioesitys 2023

Hiilineutraali Suomi ja talousarvioesityksen määrärahat

Suomi on osana Euroopan unionia sitoutunut Pariisin ilmastosopimukseen. Pääministeri Marinin hallitus on asettanut tavoitteekseen, että Suomi on hiilineutraali v. 2035 ja hiilinegatiivinen nopeasti sen jälkeen. Kestävän kehityksen tavoitteiden toteuttaminen on mahdollista vain, jos ilmaston lämpeneminen ja luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen pysäytetään.

Vuoden 2023 talousarvioesityksen valmistelun yhteydessä on tunnistettu talousarvioesitykseen sisältyvät määrärahat, jotka edistävät hallituksen hiilineutraaliuden tavoitetta. Tunnistetuilla määrärahoilla edistetään mm. ympäristön ja luonnon hyvinvointia, luonnon monimuotoisuutta, vähennetään päästöjä, edistetään biotalousratkaisuja sekä kehitetään Suomea kohti vähähiilistä yhteiskuntaa. Määrärahat kohdentuvat etenkin työ- ja elinkeinoministeriön, maa- ja metsätalousministeriön, liikenne- ja viestintäministeriön, ympäristöministeriön sekä ulkoministeriön hallinnonaloille.

Maatalouden aloittamis- ja investointiavustuksiin lukeutuvista määrärahoista hiilineutraaliuden tavoitteita edistetään määrärahoilla, jotka kohentavat ympäristön tilaa ja lisäävät uusiutuvan energian käyttöä edistäviä investointeja. Myös maaseudun kehittämisohjelma sisältää ympäristöön ja ilmastoon liittyviä hankkeita. EU:n viherryttämistuella, ympäristökorvauksilla sekä luonnonmukaisen tuotannon edistämisellä on merkittävä rooli maatalouden kehittämisessä ympäristön kannalta kestävään suuntaan.

Uusiutuvan energian tuotantotukeen panostetaan merkittävästi, jotta riippuvuus fossiilisista polttoaineista vähenisi. Energiatuki on osa taloudellista ohjausta, jolla energiajärjestelmää pyritään ohjaamaan tehokkaampiin ja ilmaston sekä ympäristön kannalta parhaisiin ratkaisuihin.

Luonnonsuojelualueiden hankinnalla edistetään metsien suojelua sekä turvataan luonnon monimuotoisuutta. Luonnon monimuotoisuutta vahvistetaan elinympäristöjä ennallistamalla, kunnostamalla ja hoitamalla. Tutkimus-, kehitys- ja innovaatiohankkeiden tukemisella voidaan löytää uusia innovatiivisia ratkaisuja mm. biotalouden kehittämiseen, kiertotalouden edistämiseen ja vähähiilisen yhteiskunnan ratkaisuihin. Kehitysyhteistyömäärärahoilla Suomi osallistuu hankkeisiin, joilla edistetään kestävää taloudellista kehitystä ja hyvinvointia kehitysmaissa ja ehkäistään ympäristöhaittojen syntymistä. Näiden hankkeiden tavoitteina on mm. parantaa ruokaturvan, veden ja energian saatavuuden sekä luonnonvarojen kestävän käytön edellytyksiä.

Joukkoliikenteen palvelujen kehittämiseen kohdennetaan määrärahoja, mikä mahdollistaa henkilöliikenteen määrän ja siitä aiheutuvien päästöjen vähentämisen etenkin kaupunkiseuduilla. Sähkökäyttöisten henkilöautojen sekä henkilöautojen kaasu- ja etanolikonversioiden hankinta- ja konversiotuen tavoitteena on edistää autokannan uudistumista siten, että yhä useampi henkilöauto toimisi vaihtoehtoisilla käyttövoimilla tai polttoaineilla (sähkö, bio- ja maakaasu, korkeaseosetanoli) ja vähentäisi liikenteestä aiheutuvia haitallisia päästöjä.

Talousarvioesitykseen sisältyvät hiilineutraaliutta edistävät määrärahat on ryhmitelty hallitusohjelman strategisten kokonaisuuksien perusteella. Yhteenvedon ulkopuolelle on jätetty kaikki toimintamenot sekä erilaiset järjestöavustukset ja jäsenmaksut.

Vuoden 2023 talousarvioesityksessä hiilineutraalisuuteen liittyviä tavoitteita edistetään yhteensä n. 2,4 mrd. eurolla. Tämä on n. 100 milj. euroa vähemmän kuin mitä vuodelle 2022 on budjetoitu vastaaviin toimiin mutta pysyy edelleen korkealla tasolla. Määrärahatasoa nostavat etenkin hallituksen päättämät ylimääräiset panostukset vihreää siirtymää edistäviin investointeihin, joista hallitus päätti keväällä 2022 Venäjän aloittaman hyökkäyssodan jälkeen. Toisaalta määräaikaisiksi linjatut tulevaisuusinvestoinnit päättyvät v. 2022.

Merkittävä osa Suomen elpymis- ja palautumissuunnitelman rahoituksesta kohdistuu vuosille 2022 ja 2023 ja vaikuttaa hiilineutraaliutta tukevien määrärahojen korkeaan tasoon v. 2022 ja 2023. Hallitus on linjannut, että elpymis- ja palautumissuunnitelman rahoituksesta 50 % käytetään vihreän siirtymän edistämiseen (katso myös luku 5.2 yleisperusteluissa). Kesällä ilmoitettu Suomen lopullinen saanto elpymis- ja palautumisvälineen osalta on n. 1,8 mrd. euroa.

Hiilineutraali ja luonnon monimuotoisuuden turvaava Suomi -kokonaisuuden osalta määrärahat kasvavat 167 milj. eurolla vuoden 2022 budjetoituihin määrärahoihin verrattuna. Etenkin energiatukeen kohdistuvat määrärahat kasvavat merkittävästi elpymis- ja palautumissuunnitelman rahoituksen sekä osana vihreää siirtymää ja huoltovarmuutta tehtyjen lisäpanostusten johdosta. Uusiutuvan energian tuotantotukeen käytettävän määrärahan on arvioitu säilyvän v. 2023 samalla tasolla, kun tälle vuodelle on budjetoitu (ml. vuoden 2022 toinen lisätalousarvio). Uusiutuvan energian tuotantotuen arvioon vaikuttaa merkittävästi sähkön hinnan kehitys, johon liittyy paljon epävarmuutta tällä hetkellä.

Suomi kokoaan suurempi maailmalla -kokonaisuuden määrärahat kasvavat vuodesta 2022 varsinaisen kehitysyhteistyön tähän asiakokonaisuuteen käytettävien määrärahojen kasvaessa.

Liikenneverkon kehittämiseen ja ylläpitämiseen kohdennettavat määrärahat alenevat 185 milj. eurolla vuodelle 2022 budjetoituun verrattuna. Vähennys aiheutuu erityisesti julkisen liikenteen normaalia korkeammasta tukitasosta v. 2022. Tukea lisättiin koronapandemian jälkeisestä matkustajamäärien vähenemisestä sekä kohonneista liikennöintikustannuksista johtuen.

Maatalouden osalta hiilineutraaliutta edistävien määrärahojen arvioidaan tilapäisesti alenevan 111 milj. eurolla vuoden 2022 budjetoituun verrattuna. Vähennyksen taustalla on EU-ohjelmakauden vaihtuminen ja uusien toimenpiteiden asteittainen käyttöönotto. Lisäksi osa aiemmista toimenpiteistä on siirtynyt lakisääteisiksi. Maaseuturahaston rahoituksesta vähintään 35 % tulee kohdistua ympäristö- ja ilmastotoimiin.

Määrärahoihin sisältyy myös tukia, joiden voidaan arvioida olevan ainakin osin ympäristölle haitallisia. Näitä on esimerkiksi maataloudelle kohdentuvissa menoissa. Maatalouteen sisältyvillä määrärahoilla on kuitenkin myös ympäristölle hyödyllisiä vaikutuksia, kuten esimerkiksi maatalouden ympäristökorvaukset. Tämän lisäksi liikennesektorilla on sellaisia suoria tukia, jotka voidaan katsoa ympäristölle haitalliseksi.

Verotus ja hiilineutraali Suomi

Talousarvioesitykseen sisältyy useita veroja, joiden voidaan katsoa edistävän hiilineutraaliuden tavoitteita. Näitä ovat erityisesti energiaverot, ajoneuvovero, autovero, eräiden juomapakkausten valmistevero sekä jätevero.

Energiaveroja kerätään liikenteen polttoaineista, työkone-, voimalaitos- ja lämmityspolttoaineista sekä sähköstä. Verotulojen lisäksi energiaverot vahvistavat kannustimia energiatehokkuuteen, energian säästöön sekä vähäpäästöisempään energian tuotantoon. Suomi on ympäristöperusteisen verorakenteen osalta Euroopan edelläkävijä ja energiaverotuksen taso on kansainvälisesti korkea. Energiatuotteiden verot määräytyvät niiden energiasisällön ja elinkaarenaikaisten hiilidioksidipäästöjen mukaan. Liikennepolttoaineiden verotuksen lisäksi autovero ja ajoneuvoveron perusvero määräytyvät päästöperusteisesti, lisäävät suurempipäästöisten autojen hankinnan ja omistamisen kustannuksia ja siten kannustavat kohti vähäpäästöisempää liikkumista. Eräiden juomapakkausten valmistevero ohjaa liittämään juomapakkaukset kierrätysjärjestelmään. Myös jätevero on ohjaava ympäristövero, jonka ensisijaisena tavoitteena on jätteiden kaatopaikkakäsittelyn väheneminen ja hyötykäytön lisääminen.

Hallitusohjelman mukaisesti hallituskaudella valmistellaan kestävän kehityksen verouudistus, jonka tavoitteena on edistää siirtymistä kohti hiilineutraaliutta. Kestävän kehityksen verouudistus koostuu energiaverotuksen uudistuksesta, liikenteen verotuksen uudistuksesta, kiertotalouden edistämisestä sekä päästöperusteisen kulutusveron selvittämisestä. Energiaverotuksen uudistus on sisältänyt lukuisia pääosin jo toteutettuja toimia

Talousarvioesityksen sisältämiä muutoksia ympäristöveroihin v. 2023 ovat jo aiemmin päätetyt parafiinisen dieselin verotuen poistaminen ja energiaintensiivisten yritysten veronpalautuksen pienentäminen sekä jäteveron korottaminen ja lämmitysbiokaasun verotuen maltillinen pienentäminen. Lisäksi v. 2023 tulee voimaan täyssähköautojen ajoneuvoveron korotus, joka vastaa aiemmin voimaan tullutta täyssähköautojen autoveron poistoa. Ympäristöveromuutosten lisäksi ainakin matkakuluvähennyksen määräaikaisen korotuksen jatkamisella, henkilökuljetusten ja sähköenergian arvonlisäveron määräaikaisella alentamisella ja määräaikaisen sähkövähennyksen käyttöönotolla voidaan nähdä olevan ympäristövaikutuksia.

Vaikka energia-, liikenne- ja muita ympäristöveroja voidaan pitää kestävän kehityksen tavoitteiden mukaisina veroina, voi niihin sisältyä niiden ympäristöohjausta heikentäviä yksittäisiä verotusrakenteita. Lisäksi ympäristölle haitallisia rakenteita voi olla myös muussa verotuksessa.

Verotukseen sisältyviä poikkeamia voidaan tarkastella verotukien raportoinnin avulla. Verotukilaskennan perustana olevaa normiverojärjestelmää ja laskentamenetelmiä on kuvattu valtiovarainministeriön internetsivuilla (www.vm.fi/verotuet).

Verotuksen ympäristöohjaus talousarvioesityksessä

Verotuet kuvaavat verotuksen rakenteeseen monista syistä tehtyjä poikkeamia, eivätkä ne sellaisenaan sovellu ympäristölle haitallisten tukien tarkasteluun. Ympäristöohjauksen kannalta olennaisinta on eri verolajien verorakenteen ympäristöperusteisuus sekä ympäristöverojen efektiivinen taso. Myös verolajin normiverojärjestelmä itsessään saattaa sisältää huomattavasti merkittävämpiä ympäristön kannalta epäedulliseen kulutukseen kannustavia piirteitä tai rakenteita. Toisaalta ympäristöveroissakaan sinänsä ympäristöperusteinen normiverojärjestelmä ei edusta aina ympäristönäkökulmasta optimaalista rakennetta. Ympäristöverotuksessa sektoreittain poikkeava verorakenne mahdollistaa veronkorotusten kohdistamisen sen mukaan, missä kiristyksiä on mahdollista tai perusteltua tehdä esim. päästökaupan päällekkäinen ohjaus ja hiilivuodon riski huomioiden, mikä saattaa johtaa vastaavalla verotuksen kiristämisellä ympäristönäkökulmasta parempaan lopputulemaan.

Ympäristöohjauksen tason ja muutosten kuvaaminen eri verolajeissa on vaikeaa. Energiaverotus on keskeinen osa ympäristöverotusta, vaikka myös muissa verolajeissa voisi olla tarpeen arvioida verorakenteen ympäristövaikutuksia. Seuraavassa taulukossa esitetään fossiilisten polttoaineiden efektiivinen energiaverorasitus sisältäen verottomuudet, veronalennukset ja -palautukset sekä päästökaupan kanssa yhteenlaskettu päästöohjaus (euroina hiilidioksiditonnilta) eri polttoainekäytöissä. Lisäksi kuvataan talousarvioesitykseen liittyvien energiaveromuutosten aiheuttamat muutokset niihin. Vastaava esitystapa on jo käytössä OECD:ssa ja joissain EU:n jäsenvaltioissa. Päästöoikeuden hinta ja polttoaineiden kulutus on vakioitu niin, että ero vuosien välillä syntyy päätösperusteisista veromuutoksista. Kuten taulukosta huomataan, vuoden 2023 talousarvioesitys sisältää muutoksia energiaintensiivisten yritysten ja dieselin päästöohjaukseen. Kokonaisuutena energiaverotuksen päästöohjaus ei merkittävästi muutu. Parafiinisen dieselöljyn verotuen pienentäminen lisää hieman päästöohjausta liikenteessä ja energiaintensiivisten yritysten veronpalautuksen supistaminen lisää energiaintensiivisten yritysten päästöohjausta.

Sähköveron osalta alla olevassa taulukossa kuvataan sähkön kulutuksen jakautuminen verotasoittain.

Eri käyttökohteiden osuudet polttoaineiden päästöistä ovat suuntaa-antavia, sillä verotuksen ja päästökaupan päällekkäisyydestä ei ole tällä hetkellä olemassa tarkkaa tilastotietoa. Molempien taulukoiden luvut perustuvat valtiovarainministeriön vero-osaston arvioon ja niiden sisältämiä oletuksia on avattu tarkemmin valtiovarainministeriön internet-sivuilla www.vm.fi/energiaverotus.

Yksittäisiä verotukia ja niiden määriä kuvataan tarkemmin talousarvioesityksen tulomomenteilla.