Talousarvioesitys 2023

3. Hallituksen talous- ja finanssipolitiikka

Pääministeri Marinin hallituksen ohjelman talouspolitiikan päämääränä on hyvinvoinnin lisääminen. Tällä tarkoitetaan ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää talouskasvua, korkeaa työllisyyttä ja kestävää julkista taloutta. Hallitusohjelmassa hallitus asetti keskeisiksi talouspolitiikan tavoitteiksi:

— normaalin kansainvälisen ja siitä heijastuvan kotimaisen talouskehityksen oloissa työllisyysaste nostetaan 75 prosenttiin ja työllisten määrä vahvistuu vähintään 60 000 henkilöllä vuoden 2023 loppuun mennessä
— normaalin kansainvälisen talouden tilanteessa julkinen talous on tasapainossa v. 2023
— hallituksen päätöksillä eriarvoisuus vähenee ja tuloerot pienenevät
— hallituksen päätöksillä Suomi kulkee kohti hiilineutraaliutta vuoteen 2035 mennessä.

Koronaviruksen aiheuttama kriisi loi tarpeen täsmentää hallitusohjelman julkista taloutta ja työllisyyskehitystä koskevia tavoitteita. Hallitus asetti keväällä 2021 taloudellisen kestävyyden tiekartassaan tavoitteeksi:

— taittaa julkisen talouden velkasuhteen kasvu 2020-luvun puolivälissä
— nostaa työllisyysaste 75 prosenttiin vuosikymmenen puolivälissä ja kasvattaa työllisten määrää hallituksen työllisyystoimenpitein 80 000 henkilöllä vuosikymmenen loppuun mennessä.

3.1. Finanssipolitiikan linja

Pääministeri Marinin hallitus toteuttaa aktiivista ja vastuullista finanssipolitiikkaa, joka mitoitetaan suhdannetilanteen edellyttämällä tavalla.

Finanssipolitiikka oli koronapandemian aiheuttamassa taantumassa voimakkaasti elvyttävää. Hallitus päätti laajoista toimista, joilla turvattiin työpaikkoja ja ihmisten toimeentuloa sekä helpotettiin yritysten taloustilannetta koronavirustilanteesta aiheutuvissa vaikeuksissa.

Maailmantalouden näkymät ovat synkentyneet Venäjän Ukrainaan kohdistaman hyökkäyssodan, nopean inflaation sekä energiakriisin takia. Sotaan liittyvä epävarmuus on heikentänyt kuluttajien ja yritysten luottamusta. Suomessa inflaatio on kivunnut lähes 8 prosenttiin vuoden 2022 ensimmäisinä kuukausina. Vaikka inflaation kiihtyminen on edelleen suurimmalta osalta seurausta energian hinnan noususta, on inflaatio muodostumassa laaja-alaisemmaksi.

Talousarvioesitys sisältää toimia, joilla tuetaan kansalaisten ostovoimaa kuluttajahintojen poikkeuksellisen nopean nousun vuoksi sekä toimia, joilla pyritään lieventämään sähkön korkean hinnan vaikutuksia. Pääsääntöisesti nämä toimenpiteet ovat määräaikaisia ja koskettavat joko tulevaa talvikautta (esim. sähkön alv:n alennus ja kotitalousvähennykseen liitettävä sähkövähennys) tai vuotta 2023 (esim. korotukset etuuksien lapsikorotuksissa). Kokonaiskustannus näistä toimista on vuodelle 2023 n. 0,7 mrd. euroa.

Venäjän hyökkäyssodan vaikutukset ulottuvat Suomen julkiseen talouteen myös turvallisuusympäristön muutoksen vaatiman varautumisen kautta. Hallitus on vastannut akuutteihin varautumisen tarpeisiin kuluvan vuoden toisessa lisätalousarviossa sekä julkisen talouden suunnitelmassa 2023—2026. Keväällä 2022 otettiin käyttöön kehyksen poikkeuslauseke, joka kattaa mm. tilanteeseen välittömästi liittyvät maanpuolustuksen, rajaturvallisuuden, kyberturvallisuuden ja huoltovarmuuden välttämättömät menolisäykset. Poikkeuslausekkeen piirissä on kaikkiaan n. 8 mrd. euron menolisäykset, joista vuoteen 2023 kohdistuu n. 2 mrd. euroa.

Jo aiemmin hallitusohjelmassa päätetyn mukaisesti hallitus on kohdentanut pysyviä lisäpanostuksia mm. sosiaaliturvaan ja sosiaali- ja terveyspalveluihin, varhaiskasvatukseen, koulutukseen ja tutkimukseen sekä ympäristönsuojeluun ja ilmastopoliittisiin toimiin. Hallitusohjelman mukaiset pysyvät lisäpanostukset, jotka tehtiin hallituskauden alussa, ovat vuoden 2023 tasolla n. 1,4 mrd. euroa verrattuna kevään 2019 tekniseen julkisen talouden suunnitelmaan. Pysyvät menolisäykset katetaan pääosin päätösperäisin pysyvin lisätuloin ja uudelleenkohdennuksin sekä työllisteen määrää lisäävin päätöksin. Hallituksen määräaikaisten tulevaisuusinvestointien rahoitus päättyi vuoteen 2022.

Muut pysyvät lisäpanostukset kuin em. hallitusohjelman mukaiset lisäykset ovat n. 0,8 mrd. euroa vuoden 2023 tasolla ja n. 1,6 mrd. euroa vuoden 2026 tasolla. Tämä sisältää uusimpina toimina ns. Veikkaus-kokonaisuuden parlamentaarisesti linjatun tason sekä valtion T&K-rahoitukseen linjatut määrärahapanostukset.

Lisäksi Suomen kestävän kasvun ohjelmalla tuetaan hallitusohjelman tavoitteiden mukaisesti ekologisesti, sosiaalisesti ja taloudellisesti kestävää kasvua. Ohjelman rahoituspanostukset pysyvät korkealla tasolla edelleen v. 2023. Vuoden 2023 talousarvioesitykseen sisältyy 574 milj. euroa elpymis- ja palautumissuunnitelmaan sisältyviä menoja. Määrärahoissa on huomioitu kestävän kasvun ministerityöryhmän linjaukset avustusten vähenemisestä Suomen saannon pienenemisen myötä.

Kevään 2021 julkisen talouden suunnitelmassa päätetyn 370 milj. euron pysyvien säästöjen kokonaisuus on päätetty toteuttaa kehystasoa alentamalla sekä kohdentamalla säästöjä 313 milj. euron osalta hallinnonaloittain vuodesta 2023 lukien. Hallinnonaloittain kohdennettujen säästöjen mittaluokka on hieman alentunut keväällä 2022 linjatusta, sillä perusväylänpitoa koskeva säästö ei sisälly talousarvioesitykseen.

Verotusta koskevilla ratkaisuilla hallitus on pyrkinyt edistämään sekä ilmastotavoitteita että vahvistamaan talouskasvua. Tutkimus- ja kehittämistoimintaa tuetaan vuodesta 2023 alkaen voimaantulevalla lisävähennyksellä. Hallitusohjelman mukaisesti ansiotuloveroperusteisiin tehdään indeksitarkistus kaikilla tulotasoilla. Vuonna 2023 tupakkaveroa korotetaan ja parafiinisen dieselin verotuki päättyy. Energiaintensiivisten yritysten veronpalautusten asteittaista poistamista jatketaan ja jäteveroa korotetaan. Asuntolainan korkovähennys poistuu kokonaan ja välillisistä kiinteistösijoituksista saatavien voittojen verotusta laajennetaan. Hyvinvointialueiden perustamisen myötä kuntien verotuloja siirretään valtiolle kuntien kustannus- ja tehtävätaakan merkittävästi vähentyessä. Valtion verotulot kasvavat uudistuksen myötä 14,6 mrd. euroa v. 2023. Verotulojen siirron yhteydessä ansiotulon verotusta kevennetään 0,3 mrd. euroa, jotta uudistus ei johtaisi verotuksen kiristymiseen minkään tulonsaajaryhmän osalta.

Rakenteellisella jäämällä arvioituna hallituksen finanssipolitiikan viritys on lievästi elvyttävää v. 2023.

Finanssipolitiikan tavoitteet ja säännöt

Hallituksen tavoitteena on kestävyystiekartan mukaisesti taittaa julkisen talouden velkasuhteen kasvu 2020-luvun puolivälissä.

EU-lainsäädäntö asettaa julkisen talouden alijäämälle 3 prosentin ja velalle 60 prosentin viitearvot suhteessa BKT:hen. Lisäksi EU- ja kotimaisen lainsäädännön mukaisesti julkisen talouden rakenteelliselle rahoitusasemalle asetetaan keskipitkän aikavälin tavoite (Medium-Term Objective, MTO).

Valtioneuvosto vahvisti kevään 2022 julkisen talouden suunnitelmassa, että syksyllä 2019 finanssipoliittisen lain (869/2012) 2 § mukaisesti asetettu keskipitkän aikavälin tavoite pidetään ennallaan -0,5 prosentissa suhteessa BKT:hen julkisen talouden rakenteelliselle rahoitusasemalle. Tämä on se minimitaso, johon Suomi on finanssipoliittisessa sopimuksessa sitoutunut. Julkisen talouden suunnitelmassa on myös asetettu monivuotiset tavoitteet koko julkisen talouden rahoitusasemalle, menoille ja julkisen talouden velalle siten, että ne ovat sopusoinnussa keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamisen ja hallitusohjelmassa asetetun julkisen talouden tasapainotavoitteen kanssa.

Euroopan komissio julkaisi 20.3.2020 tiedonannon¹⁾, jossa otettiin käyttöön vakaus- ja kasvusopimuksen yleinen poikkeuslauseke²⁾ perustuen koronavirustilanteen aiheuttamaan vakavaan taloudelliseen taantumaan koko EU-alueella. Jäsenvaltiot tukivat yhteislausunnossaan³⁾ 23.3.2020 lausekkeen käyttöönottoa. Poikkeuslausekkeen voimassaoloa on jatkettu lukuisia kertoja ja se on edelleen voimassa vuoden 2023 loppuun asti⁴⁾. Yleinen poikkeuslauseke, samoin kuin yksittäisiä maita kohtaavat epätavalliset tapahtumat, antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden poiketa tilapäisesti julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävältä sopeuttamisuralta edellyttäen, että tämä ei vaaranna julkisen talouden kestävyyttä keskipitkällä aikavälillä.

Yleisen poikkeuslausekkeen voimassaolon on katsottu tarkoittavan myös kotimaisen finanssipoliittisen lainsäädännön (finanssipoliittinen laki 869/2012 ja julkisen talouden suunnitelmaa koskeva asetus 120/2014) mukaisten poikkeuksellisten olosuhteiden olevan voimassa, mikä tarkoittaa, että monivuotisten ja sektorikohtaisten tavoitteiden asettamisen ei tarvitse johtaa keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamiseen.⁵⁾ Julkisen talouden suunnitelmaa koskevaa asetusta päivitettiin keväällä 2022 tämän selventämiseksi.

Hallitus on julkisen talouden suunnitelmassaan asettanut seuraavat sektoreittaiset nimelliset rahoitusasematavoitteet vuodelle 2023:

— valtiontalouden alijäämä n. 2¼ % suhteessa BKT:hen
— paikallishallinnon alijäämä n. ½ % suhteessa BKT:hen
— hyvinvointialueiden rahoitusasema lähellä tasapainoa
— työeläkelaitosten ylijäämä n. 1 % suhteessa BKT:hen
— muiden sosiaaliturvarahastojen rahoitusasema lähellä tasapainoa.

Hallitus on sitoutunut valtiontalouden kehysmenettelyyn, joka rajoittaa valtion talousarvioissa budjetoitavien menojen määrää. Menosäännöllä varmistetaan valtiontalouden vastuullinen, pitkäjänteinen ja taloudellista vakautta edistävä menopolitiikka. Hallitusohjelman mukaisia ja muita toimenpiteitä toteutetaan siinä määrin, kuin se on kehyksen puitteissa mahdollista.

Vaalikauden kehyksestä vuosille 2020—2023 päätettiin osana hallituksen ensimmäistä julkisen talouden suunnitelmaa 7.10.2019. Muun muassa koronavirustilanteen myötä Suomen talouden ja finanssipoliittisten tarpeiden kokonaiskuva muuttui vaalikauden alkupuoliskolla merkittävästi siitä, mikä tilanne oli syksyllä 2019. Poikkeamista suhteessa alkuperäiseen kehyspäätökseen päätettiin mm. osana puoliväliriihen ratkaisuja, jolloin hallitus päätti korottaa vaalikauden kehystä, vuoden 2022 kehystä 900 milj. eurolla ja vuoden 2023 kehystä 500 milj. eurolla. Vuoden 2023 kehyskorotustarvetta pienensi se, että kehysmenoja päätettiin tuolloin uudelleenkohdentaa pysyvästi 370 milj. eurolla vuodesta 2023 alkaen.

Hallitus päätti vuosien 2023—2026 julkisen talouden suunnitelmassa kehyspoikkeuksesta vakavassa ja merkittävästi muuttuneessa koko Eurooppaa koskettavassa turvallisuuspoliittisessa tilanteessa. Muun muassa tilanteeseen välittömästi liittyvät maanpuolustuksen, rajaturvallisuuden, kyberturvallisuuden ja huoltovarmuuden välttämättömät menolisäykset lasketaan kehyksen poikkeuslausekkeen piiriin (ks. tarkemmin luku 5.1).

3.2. Finanssipolitiikan toimenpiteet

Toimenpiteet finanssipolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi

Hallituksen kestävyystiekartassa asettamien tavoitteiden saavuttamiseksi on tunnistettu julkisen talouden vahvistamisen näkökulmasta potentiaalisina toimenpidekokonaisuuksina:

— työllisyyden lisääminen ja työttömyyden vähentäminen
— kestävän talouskasvun edellytysten vahvistaminen
— julkisen hallinnon tuottavuuden kasvattaminen ja kustannusvaikuttavuutta tukevat toimet
— sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus sekä sote-palveluiden kustannusvaikuttavuutta kohentavat toimet.

Hallitus on arvioinut talouden kasvun ja kestävyyden tiekartan valmistelussa mahdollisuuksia vahvistaa julkista taloutta kunkin toimenpidekokonaisuuden osalta ja tehnyt toimenpiteitä koskevia päätöksiä.

Hallitus on sitoutunut pitkäjänteiseen työhön työllisyysasteen nostamiseksi tekemällä päätöksiä, joilla voidaan saavuttaa arviolta 80 000 lisätyöllistä. Työllisyysasteen nousu on hallitusohjelmassa tulopohjan keskeisin yksittäinen elementti. Yhteensä hallitus on viimeisimmät päätökset mukaan lukien tähän mennessä päättänyt työllisyyttä vahvistavista toimista, jotka vuoden 2029 tasolla arvioituna vahvistavat julkista taloutta 560 milj. eurolla huomioiden toimenpiteistä aiheutuneet kustannukset ja työllisyyden vahvistumisesta syntyvät säästöt. Merkittävimmät toimenpidekokonaisuudet ovat työttömyysturvan lisäpäivistä luopuminen, pohjoismainen työnhakumalli, työ- ja elinkeinopalveluiden kuntasiirtoon liittyvä rahoitusuudistus, työttömyysturvan työssäoloehdon euroistaminen, sekä oppivelvollisuuden laajennus.

Suomen tavoitteena on nostaa tutkimus- ja kehittämismenot 4 prosenttiin suhteessa bruttokansantuotteeseen vuoteen 2030 mennessä hallitusohjelman, tutkimuksen, kehittämisen ja innovaatioiden tiekartan (TKI-tiekartta) sekä parlamentaarisen TKI-työryhmän mukaisesti. Vuoden 2023 talousarvioesityksessä huomioidaan julkisen talouden suunnitelman 2023—2026 yhteydessä päätetyt valtion lisäpanostukset T&K-kokonaisuuteen. Valtion T&K-rahoituksesta kerrotaan tarkemmin luvussa 5.3.

Suomeen on 1.7.2021 muodostettu 21 hyvinvointialuetta, joille siirretään 1.1.2023 alkaen nykyisin kuntien ja kuntayhtymien vastuulle kuuluvat sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen palvelujen järjestäminen ja näiden kustannukset. Hyvinvointialueet rahoittavat toimintansa pääosin valtion rahoituksella. Hyvinvointialueiden taloutta tarkastellaan luvussa 9.

Näkymät finanssipolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi

Julkinen talous on alijäämäinen koko hallituskauden ajan eikä velkasuhdekaan ole kääntymässä pysyvään laskuun. Koronaviruspandemialla ja Venäjän hyökkäyssodalla on ollut näihin oma vaikutuksensa.

Julkisen talouden alijäämä alitti EU:n perussopimuksen 3 prosentin viitearvon jo v. 2021 ja pysyy selvästi sen alapuolella myös vuosina 2022 ja 2023.

Velkasuhde kääntyi viime vuonna laskuun ja valtiovarainministeriön syksyn 2022 ennusteen perusteella lasku jatkuu vielä tänä vuonna. Jo aiemmin päätetyt puolustushankinnat, vaisun talouskasvun tuottama heikko verotulojen kasvu, ikäsidonnaisten menojen kasvu, sekä korkotason normalisoituminen kääntävät velkasuhteen uudelleen kasvuun ensi vuodesta alkaen. Julkisen talouden velka on ylittänyt EU:n perussopimuksen 60 prosentin viitearvon vuodesta 2020 alkaen.

Komission 23.5.2022 julkaisemassa raportissa todettiin velkakriteerin rikkoutuneen v. 2021. Komissio oli kuitenkin jo maaliskuun 2022 finanssipoliittista ohjausta koskevassa tiedonannossaan todennut, että se ei aio keväällä käynnistää liiallisen alijäämän menettelyjä (EDP) ja pitävänsä erityisesti velanalentamiskriteerin täyttämistä tällä hetkellä liian vaativana. Komissio totesi toukokuussa arvioivansa tarvetta avata liiallisen alijäämän menettelyjä uudelleen syksyllä 2022.

EU:n julkisen taloudelle asettamien vaatimuksien noudattamista arvioidaan lokakuussa 2022 julkaistavassa ja EU:lle toimitettavassa vuoden 2023 alustavassa talousarviosuunnitelmassa. Komissio tuo esiin näkemyksiään talouspolitiikan koordinaatiokehikon mahdollisista muutoksista kesän jälkeen ja hyvissä ajoin ennen vuotta 2023.

Vuodelle 2023 julkisen talouden sektoreille asetetut nimelliset rahoitusasematavoitteet ovat valtiovarainministeriön syksyn 2022 ennusteen valossa laajasti ottaen toteutumassa. Valtionhallinnon rahoitusaseman ennustetaan olevan asetettua tavoitetta (n. -2¼ %) heikompi v. 2023, ja paikallishallinnon rahoitusasema alittaa tavoitteen (n. ½ prosentin alijäämä). Myös hyvinvointialueiden rahoitusasema on tavoitteen mukaisesti lähellä tasapainoa. Työeläkelaitosten rahoitusaseman arvioidaan ylittävän tavoitellun 1 prosentin ylijäämään, ja muut sosiaaliturvarahastot ovat hieman ylijäämäisiä eli siis tavoitellun mukaisesti lähellä tasapainoa.