Statsbudgeten 2011

4.3. Risker som är förknippade med uppskattningen av skatteinkomsterna

Hur väl uppskattningen av influtna skatteinkomster utfaller beror i stor utsträckning på hur väl man förmår förutspå skattebasernas nivå och utveckling. En översyn av hur uppskattningen av inkomstsidan utfallit under föregående regeringsperiod (Statens bokslutsberättelse 2007) visade att konjunkturutvecklingen, som var positivare än väntat, förklarade största delen av de egentliga felen i prognoserna.

Enligt översynen av hur uppskattningen av de influtna skatteinkomsterna 2009 har utfallit (Statens bokslutsberättelse 2009) var utfallet av skatteinkomsterna i statens budgetekonomi 5,8 miljarder euro lägre än vad som uppskattades i den ordinarie budgeten. I jämförelse med den budgetproposition som lämnades till riksdagen i september 2008 är skillnaden 7,3 miljarder euro. Överskattningen av skatteinkomsterna förklaras i hög grad av den ekonomiska recession som började i exceptionellt snabb takt till följd av finanskrisen. Av de enskilda skatteslagen gjordes det största felet i prognosen för samfundsskatten.

De risker som är förknippade med inkomstprognoser ökar i samband med konjunktursvängningar. I början av en konjunkturnedgång har man ofta en för positiv bild av inkomstutvecklingen, såsom den ovan nämnda översyn som gäller för 2009 visar, och på motsvarande sätt kan uppskattningarna vara för försiktiga i början av en konjunkturuppgång.

Inkomstprognoserna grundar sig på uppfattningen om den ekonomiska tillväxten och bakomliggande faktorer såsom t.ex. konsumtion, sysselsättning, företagens resultat, räntor, förmögenhetsvärden och efterfrågan på olika nyttigheter, såsom bilar eller alkohol. Utgångspunkten vid uppgörandet av prognoser är att osäkerheterna i inkomstposterna ska vara i balans. I det följande granskas olika riskfaktorer i anslutning till de viktigaste skatteinkomstposterna och deras betydelse för skatteutfallet.

Skatt på förvärvs- och kapitalinkomster

Hur förvärvsinkomstskatterna utvecklas beror främst på löneinkomsternas utveckling, som i sin tur är beroende av utvecklingen av inkomstnivån och arbetsinsatsen. Alla faktorer som skapar osäkerhet om sysselsättningsutvecklingen medför således en risk också för att prognosen för förvärvsinkomstskatterna inte stämmer. Under den ekonomiska krisen har antalet arbetstimmar minskat betydligt mer än antalet sysselsatta. När ekonomin återhämtar sig börjar också den arbetsinsats som använts öka. Under perioden januari-maj har ökningen av lönesumman ännu varit nära noll jämfört med situationen för ett år sedan. Hela årets löneinkomster beräknas dock öka med 2 ½ %. Beroende på om arbetsinsatsen mäts i arbetstimmar eller i antalet sysselsatta, varierar uppskattningen av ökningen av lönesumman mellan 2 och 4 % för innevarande år. Detta avspeglar också den osäkerhet som är förknippad med inflödet av förvärvsinkomstskatten. Om ökningen av lönesumman är t.ex. en procentenhet långsammare än beräknat, är beloppet av de förvärvsinkomstskatter som inflyter till staten på motsvarande sätt 100 miljoner euro mindre än beräknat.

De största riskerna i fråga om prognosen för inkomsterna av skatt på förvärvs- och kapitalinkomster hänför sig till prognosen för kapitalinkomster. Kapitalinkomster reagerar kraftigare på de ekonomiska konjunkturerna än förvärvsinkomster.

I det nuvarande konjunkturläget är risken i fråga om utdelningen särskilt att ökningen av kapitalinkomster kan visa sig vara större än beräknat. Det har visat sig vara särskilt svårt att förutspå hur mycket överlåtelsevinsterna ändras vid ekonomiska fluktuationer. En ändring av kapitalinkomsterna på 10 % innebär att statens skatteinkomster ökar eller minskar med ca 150 miljoner euro.

Bland kapitalinkomsterna utgörs den viktigaste posten av överlåtelsevinsterna, som uppkommer bl.a. inom handeln med värdepapper. Till följd av den ekonomiska krisen har förmögenhetsvärdena minskat betydligt. De preliminära uppgifterna om beskattningen 2009 antyder att kapitalinkomsterna minskade med över en fjärdedel år 2009. De slutliga uppgifterna om kapitalinkomsterna finns tillgängliga först när beskattningen för 2009 har färdigställts i slutet av oktober 2010. År 2010 uppskattas kapitalinkomsterna börja öka med ca 16 % som en följd bl.a. av att aktiepriserna stiger och år 2011 uppskattas kapitalinkomsterna öka med 6 %. Ökningen av de beskattningsbara överlåtelsevinsterna och av intäkterna av kapitalinkomstskatten kan dock fördröjas av de avdragbara överlåtelseförluster som uppkommit under tidigare skatteår.

Hur väl prognosen för kapitalinkomsterna utfaller inverkar på inkomstposterna inte bara direkt via inflödet, utan också genom den utdelning som tillämpas vid redovisningen av skatterna på förvärvs- och kapitalinkomst.

Den statliga inkomstskatten på förvärvs- och kapitalinkomster, kommunalskatten, sjukförsäkringsavgiften och kyrkoskatten inflyter tillsammans i form av förskottsinnehållningar, förskott, kompletteringar av förskott och kvarskatter. De influtna skatterna redovisas till skattetagarna månatligen (staten, kommunerna, församlingarna, Folkpensionsanstalten). Vid redovisningen används respektive skattetagargrupps uppskattade eller slutliga skatteårsvisa utdelning, som betyder skattetagarens andel av alla förvärvs- och kapitalinkomstskatter som ingår i redovisningshelheten.

Utdelningen fastställs för varje skatteår och vid beräkningen används samma prognoser för de skattepliktiga inkomsternas och avdragens utveckling som i övrigt när statens inkomstprognoser görs upp. Om prognoserna för inkomstutvecklingen förändras betydligt under skatteåret, ändras utdelningen vid behov och alla skatter som redovisats för skatteåret dittills korrigeras i överensstämmelse med den nya utdelningen. De största ändringarna i utdelningen är en följd av att prognoserna för kapitalinkomsterna har ändrats, vilket beror på att staten är den enda skattetagaren i fråga om kapitalinkomstskatten. Ändringar i skattebasen för förvärvsinkomster inverkar på alla skattetagares skattebelopp och inverkan på de olika skattetagarnas proportionella andelar är således mindre än vid ändringar i prognoserna för kapitalinkomsterna.

När beskattningen har färdigställts används vid redovisningen av skatteinkomster den faktiska utdelningen i stället för den uppskattade utdelningen. Den faktiska utdelningen grundar sig på de slutliga skattebeloppen enligt den färdigställda beskattningen. Vid den s.k. debiteringsredovisning som görs efter slutförd beskattning rättas alla skatter som hittills redovisats för skatteåret i överensstämmelse med den faktiska utdelningen. Vid den debiteringsredovisning som gjordes 2009 efter det att beskattningen för 2008 hade färdigställts förlorade staten drygt 300 miljoner euro och på motsvarande sätt fick de andra skattetagarna sammanlagt en motsvarande ökning av skatteinkomsterna för 2008. På grundval av de preliminära uppgifterna om beskattningen för 2009 beräknas den motsvarande korrigeringen för år 2010 minska statens skatteintäkter med ca 250 miljoner euro.

Samfundsskatten

Den samfundsskatt som företagen betalar utgör den största osäkerhetsfaktorn i fråga om såväl statens som kommunernas inkomstutveckling, med beaktande av beloppet av intäkterna från samfundsskatten och variationerna i det. Som utgångspunkt för prognosen för skatteinkomsterna har man valt antagandet att företagens beskattningsbara resultat i år ökar med 15 % och nästa år med 8 %, vilket motsvarar uppfattningen om den tillväxt i nationalräkenskapernas rörelseöverskott enligt den makroprognos som ligger bakom inkomstprognosen.

Till följd av den ekonomiska krisen minskade intäkterna från samfundsskatten exceptionellt kraftigt, och man kunde inte till fullo förutspå hur kraftigt raset skulle bli. När ekonomin återhämtar sig finns det på samma sätt en risk att prognosen för intäkterna från samfundsskatten är för försiktig. Enligt marknadsanalytikernas prognos kan resultatet för de företag som noterats på Helsingfors värdepappersbörs öka till och med nästan 40 % i år och också nästa år med över 20 %. Bakom de positiva tillväxtprognoserna ligger dock vissa faktorer av engångsnatur, som inte nödvändigtvis syns i företagens beskattningsbara inkomster och således inte i skatteintäkterna. Det är också skäl att beakta att det inte är möjligt att direkt beräkna skatteintäkterna i Finland på grundval av utvecklingen av det globala resultatet för börsbolag som är verksamma i flera länder. Hur skatteinkomsterna fördelas mellan staterna beror bl.a. på vilka värden koncernen har använt vid prissättningen av interna överlåtelser och på gottgörelserna för skatter som betalats utomlands. För företagen har det dessutom särskilt åren 2008 och 2009 uppkommit avdragsgilla förluster, som företagen kan använda inom tio år och som kan minska den beskattningsbara inkomsten.

Ändringar i inkomstutvecklingen syns med en fördröjning i de skatter som företagen betalar. I början av 2010 har intäkterna från samfundsskatten ökat betydligt långsammare än vad tillväxtprognosen för rörelseöverskottet eller värdepappersmarknadens förväntningar på resultatutvecklingen ger vid handen. I inkomstprognosen har man antagit att en större del än vanligt av skatterna för skatteåret 2010 inflyter som förskottskompletteringar först år 2011. Det är också möjligt att en positivare inkomstutveckling syns mindre än beräknat i intäkterna från samfundsskatten. I fråga om utvecklingen hittills är prognosen för samfundsskatten således förknippad med risker som visar på en negativ utveckling, men med tanke på marknadens förväntningar är det också möjligt att utvecklingen kommer att vara positivare än beräknat. Ett exempel på hur de risker som är förknippade med intäkterna från samfundsskatten påverkar intäkterna är att om företagens resultat är 10 % sämre, är de totala intäkterna från samfundsskatten 470 miljoner euro mindre och statens skatteinkomster 300 miljoner euro mindre än beräknat.

Indirekta skatter

Mervärdesskatteprognosens tillförlitlighet beror i avgörande grad på hur väl man kan förutse utvecklingen i konsumtionens totala värde och vartåt konsumtionen styrs. När det gäller den privata konsumtionen utgör hushållens konsumtionsiver den största risken. Under recessionen ökade hushållens sparande betydligt. När ekonomin börjar återhämta sig minskar sparandet åter, men hålls kvar på en i genomsnitt högre nivå. Hushållens förväntade inkomstutveckling möjliggör således att konsumtionsefterfrågan ökar även snabbare än förväntat. En förändring av värdet av den privata konsumtionen med en procentenhet inverkar på mervärdesskatteintäkterna med ca 100 miljoner euro.

Accisintäkterna utvecklas relativt stabilt och förändringarna i intäkterna är relativt små på kort sikt. De viktigaste accisintäkterna är energiskatterna, där de största intäktsriskerna är förknippade med osäkerheten i den allmänna ekonomiska utvecklingen. Av energiskatteintäkterna utgörs cirka hälften av accisen på bensin och cirka en fjärdedel av skatten på dieselbränsle, vilket innebär att trafikprestationernas utveckling har den största betydelsen. Energikonsumtionen som helhet utgör således en relativt stabil del av skattebasen.

Intäkterna av accisen på alkoholdrycker har utvecklats relativt jämnt trots den ekonomiska krisen. Riskerna i samband med dem är framför allt förknippade med resandeinförseln och den grå marknaden. Accishöjningarna åren 2008—2009 ökar trycket på en ökad resandeinförsel. Jämfört med prisnivån i Estland är priserna på de flesta produkter fortfarande nästan de dubbla i Finland. Resandeinförseln utgör en risk även med tanke på intäkterna från tobaksaccisen.

I fråga om prognosen för bilskatten är riskerna förknippade med osäkerheten i efterfrågan på fordon som ska beskattas och de genomsnittliga koldioxidutsläpp som påverkar den skatteprocent som tillämpas på fordonen. Om efterfrågan på nya personbilar avviker med 1 000 stycken jämfört med det uppskattade antalet, påverkar detta skatteintäkten med ca 7 miljoner euro. En ändring på ett gram i det genomsnittliga koldioxidutsläppet påverkar de intäkter från bilskatten som flyter in för nya personbilar med ca 3—4 miljoner euro.

Den faktor som mest påverkar intäkterna från bilskatten är hur försäljningen av nya personbilar utvecklas. Till följd av den ekonomiska recessionen minskade efterfrågan på nya personbilar med 40 % år 2009, men efterfrågan har börjat öka under 2010 och ökningen beräknas fortsätta även under 2011. Den prognos för efterfrågan för år 2011 som ligger till grund för antagandet i prognosen för bilskatten, dvs. 117 000 nya personbilar, ligger under medelvärdet på lång sikt och det är möjligt att efterfrågan på nya personbilar är större än det antagande som använts som grund vid uppskattningen av intäkterna. Detta förutsätter dock att hushållens förväntningar på sin egen ekonomiska situation är goda även i fortsättningen. Om sysselsättningen utvecklas svagare än vad man förutspått, kan anskaffningarna av nya personbilar vara mindre än beräknat. Av de indirekta skatterna är bilskatteintäkterna de känsligaste för ändringar i konsumenternas förväntningar.

Skattebasen för fordonsskatten utgörs av hela det fordonsbestånd som används i trafik. Fordonsbeståndet ändrar i allmänhet inte avsevärt åtminstone på kort sikt. Underlättandet av avställningsförfarandet kan dock i någon mån inverka på intäkterna från fordonsskatten och ökningen av andelen dieseldrivna personbilar kan antas öka skatteintäkterna i någon mån.

Intäkterna från överlåtelseskatten beror på priserna på bostäder och fastigheter och på antalet köp. Även företagsköp som omfattas av skatten inverkar på de influtna skatterna och ökar den årliga variationen i skatteintäkter. Till följd av den exceptionellt låga räntenivån har bostadspriserna fortsatt stiga kraftigt i förhållande till den totalekonomiska utvecklingen. Det finns en risk att om räntenivån börjar stiga och hushållen och förväntningarna blir försiktigare kan det synas i form av färre bostadsköp och lägre priser, vilket i sin tur minskar skatteintäkterna.