Statsbudgeten 2011

7. Granskning av basservicebudgeten

7.1. Kommunernas statsandelssystem

Kommunernas statsandel för basservice beräknas utgående frånföljande grunder:

• bestämningsgrunderna för den allmännadelen
• de kalkylerade kostnaderna för social- och hälsovård
• de kalkylerade kostnaderna för förskoleundervisning ochgrundläggande utbildning samt allmänna bibliotek
• bestämningsgrunderna för grundläggande konstundervisningoch allmän kulturverksamhet samt
• bestämningsgrunderna för tilläggsdelen för särskilt glesbosättning, skärgårdskommuner och kommuner inom samernas hembygdsområde.

Statsandelen ökas eller minskas genom den utjämning av statsandelarnasom baserar sig på skatteinkomsterna. Systemet kompletteras av enhöjning av statsandelen enligt prövning för kommuner med temporäraeller exceptionella ekonomiska svårigheter. Finansieringen av gymnasier,yrkesutbildning och yrkeshögskolor grundar sig på ett system medhuvudmän. Systemet innebär att finansieringen beviljas direkt tillutbildningsanordnarna enligt antalet elever. Kommunerna kan dessutombeviljas statsbidrag för anläggningskostnader och utvecklingsprojekt samtstöd för sammanslagning av kommuner.

Statsandelen till en enskild kommun för ordnande av basservicenfastställs på så sätt att från den kalkylerade kostnaden enligtstatsandelsgrunderna (social- och hälsovård, förskoleundervisningoch grundläggande utbildning samt bibliotek och kulturtjänster)dras av en självfinansieringsandel som är lika stor i alla kommuner.I den kalkylerade kostnaden beaktas de faktorer som karaktäriserarkommunens servicebehov samt de faktorer som hänför sig till omständigheternai kommunen, och därför varierar statsandelarna beräknade per invånarei de olika kommunerna.

Statsandelsprocenten beskriver på riksomfattande nivå kostnadsfördelningenmellan staten och kommunerna. År 2011 är statsandelsprocenten förbasservicen 34,11. Kommunens finansieringsandel är därmed 65,89%. Statsandelsprocenten för den service som finansieras från undervisnings-och kulturministeriets förvaltningsområde är 41,89, varvid kommunensfinansieringsandel är 58,11 %.

Inom statsandelssystemet jämnas kommunernas inkomstbas ut genomen utjämning av statsandelarna som grundar sig på kommunernas skatteinkomster.Utjämningstillägg till statsandelen får de kommuner vars kalkyleradeskatteinkomst per invånare är under utjämningsgränsen för hela landet,d.v.s. 91,86 % av de genomsnittliga skatteinkomsterna i landet.Utjämningstillägget täcker till fullt belopp skillnaden mellan utjämningsgränsenoch kommunens kalkylerade skatteinkomst. Om kommunens kalkyleradeskatteinkomst överstiger utjämningsgränsen görs utjämningsavdragfrån statsandelen. Avdraget är 37 % av den del som överstiger utjämningsgränsen.

Statsandelen för kommunernas basservice och ekonomiskt stödför kommunsammanslagningar har budgeterats under finansministerietsförvaltningsområde. Finansieringen av gymnasier, yrkesutbildningoch yrkeshögskolor, statsandelar för teatrar, orkestrar och museersamt vissa tjänster som omfattas av kostnadsfördelningen inom förskoleundervisningenoch den grundläggande utbildningen (bl.a. grundläggande utbildningför sådana som fyllt 18 år, påbyggnadsundervisning, höjningar avstatsandelarna för handikappade elever) samt statsunderstöd enligt prövningför anläggningsprojekt och vissa andra objekt hör till huvudtitelnför undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde. Understödför utvecklingsprojekt har budgeterats under social- och hälsovårdsministerietsförvaltningsområde. Statskontoret sköter utbetalningen av statsandelarnaockså i fråga om tjänsterna i anslutning till systemet med huvudmän.

Genom statsandelen för kommunernas basservice strävar man efteratt kommunernas lagstadgade uppgifter och den övergripande finansieringenav dem ska vara i balans enligt område och kommungrupp. Syftet medstatsbidragen för social- och hälsovård, förskoleundervisning och grundläggandeutbildning samt kulturtjänster är att trygga kommunernas möjligheteratt upprätthålla tillräcklig basservice i olika delar av landet.Genom en höjning av statsandelen till kommuner enligt prövning försökerman se till att också kommuner med en svårare ekonomisk ställningkan klara av att producera basservice och att den ekonomiska balanseni dessa kommuner ska kunna förbättras.

Genom sammanslagningsunderstöd till kommunerna främjas frivilligakommunsammanslagningar samt andra sådana ändringar av kommun- ochregionstrukturen som bidrar till en mer ekonomisk produktion avhögklassig och jämlik kommunal basservice.

7.2. Det ekonomiska läget och utvecklingsperspektivenför den kommunala ekonomin

Den kommunala ekonomin ser ut att klara den ekonomiska krisenmed betydligt mindre skador än väntat. Den samlade effekten av flerafaktorer, exempelvis de omfattande åtgärderna för att stärka statenskommunala ekonomi, en gynnsammare sysselsättningsutveckling än väntat,en avmattad ökning av kostnadsnivån samt kommunernas egna sparåtgärdersom hade en dämpande effekt på utgiftsökningen, syntes redan i 2009års bokslut i form av bättre resultat än beräknat. När man dessutombeaktar de kännbara höjningarna av procentsatserna för kommunalskattenoch fastighetsskatten som kommunerna genomförde för 2010, den återhållsammaarbetsmarknadsuppgörelsen samt effekterna av uppsvinget inom denekonomiska aktiviteten på kommunernas skatteinkomster i år och nästaår kan utsikterna för den kommunala ekonomin beskrivas som betydligtpositivare än beräknat.

Även om de dystraste prognoserna inte ser ut att besannas kommerdet emellertid också i fortsättningen att krävas en stram utgiftspolitikför att hålla kommunernas och samkommunernas driftsekonomi i balans.Kommunernas skatteinkomster beräknas under de närmaste åren öka medi genomsnitt ca 3 ½ %, dvs. betydligt långsammare än under den exceptionellatidsperiod som föregick recessionen. Den kommunala ekonomins positivautveckling äventyras därför genast om ökningen av omkostnadernainte fogar sig efter de gränser som inkomstutvecklingen ställer.Det viktiga är att löneutgifterna hålls under kontroll och att deåtgärder som siktar till en ökad produktivitet genomförs. Återhämtningeninom samhällsekonomin påverkas dessutom fortfarande av osäkerhetsfaktoreri den internationella ekonomin som ifall de blir verklighet kan hasnabba återverkningar på sysselsättningen och på så sätt försvagaskatteinkomstutvecklingen i kommunerna.

Årsbidragen för 2009 var mer positiva än förväntat- skuldsättningen blev snabbare

Enligt de preliminära boksluten för 2009 uppgick kommunernasoch samkommunernas årsbidrag till 2,3 miljarder euro, vilket varendast 100 miljoner euro mindre än året innan. Ännu i de bokslutsprognoserför 2009 som publicerades i februari 2010 bedömdes årsbidragen sjunka meden femtedel. I basservicebudgeten för 2010, som uppgjordes hösten2009, bedömdes årsbidragen sjunka med så mycket som en tredjedel.Att det totala årsbidraget för hela landet sjönk något jämfört medföregående år berodde i stor utsträckning på försämrade årsbidragför de stora städerna. Samkommunernas årsbidrag förblev nästan påsamma nivå som år 2008. I fråga om den kommunala ekonomin som helhetvar årsbidraget tillräckligt stort för att täcka avskrivningarnaav anläggningstillgångarna.

Många faktorer bidrar till att utvecklingen i fråga om årsbidragetär mer positiv än väntat. De åtgärder som man beslutade om i rambeslutetför mars 2009 (höjningen av kommunernas andel av samfundsskattenåren 2009—2011, det gradvisa slopandet av arbetsgivaresfolkpensionsavgift och höjningen av gränserna för fastighetsskatteprocenterna)stärkte den kommunala ekonomin i synnerhet i det mest akuta skedenaav krisen, men verkningarna av åtgärderna sprider sig också längreöver hela ramperioden. Som en följd av höjningen av samfundsskatteandelenoch en gynnsammare sysselsättningsutveckling än väntat ökade kommunernasskatteinkomster och statsandelar med närmare 2½ % trotsden extremt svaga ekonomiska utvecklingen och utvecklingen i frågaom samfundsskatteinkomsten. Den kraftiga avmattningen i stegringenav kostnadsnivån inom den kommunala sektorn, och kommunernas egnasparåtgärder i synnerhet i syfte att dämpa ökningen av personalutgifterna,fick omkostnadsökningen att bromsa in till ca 4 procent. Den långvarigaökningen av antalet sysselsatta i den kommunala sektorn vände nedåt, ochantalet kommunalt anställda minskade med drygt 3 000 personer.Däremot ökade volymen av köp med ca 5½ % trots recessionen.

Trots den relativt goda utvecklingen i fråga om årsbidragenökade den kommunala ekonomins skuldsättning fortfarande kraftigtnär i synnerhet de stora städerna höll fast vid sina investeringsplanertrots recessionen. När årsbidraget endast täckte drygt hälften avbruttoinvesteringarna, försäljningen av egendom minskade och låneamorteringarnaföranledde allt mer utgifter ökade kommunernas och samkommunernassammanlagda skuld med 1,3 miljarder euro, och den uppgick i slutetav 2009 redan till närmare 11 miljarder euro.

Utsikterna för den kommunala ekonomin har förbättrats,men det krävs fortfarande en stram utgiftspolitik

Det faktum att utvecklingen år 2009 var mer gynnsam än väntatförändrar i betydande grad utsikterna för den kommunala ekonomini år och nästa år jämfört med tidigare prognoser. I och med uppsvingeti den ekonomiska aktiviteten har dessutom kommunernas skatteinkomstervisat sig öka snabbare än vad man förutsåg i början av året. Ävenom de dystraste prognoserna trots allt inte ser ut att besannaskommer det emellertid för att kommunernas och samkommunernas driftsekonomiska hållas i balans att också i fortsättningen krävas att omkostnadsökningensaktar av jämfört med de senaste åren. Återhämtningen inom samhällsekonominoch därigenom återhämtningen i fråga om kommunernas skatteinkomsterinnehåller fortfarande osäkerhetsfaktorer som hänför sig till deninternationella ekonomin som ifall de blir verklighet kan ha snabba återverkningarpå sysselsättningen och därmed försvaga skatteinkomstutvecklingeni kommunerna.

Kommunalskatteutvecklingen under det innevarande året är fortfarandesvag medan arbetslösheten tilltar. När inkomstskattelättnader dessutommedför mindre skatteinkomster för kommunerna kommer kommunalskatteinkomstentrots en betydande skärpning av kommunalskattegraden med 0,4 procentenheteratt vara något mindre än år 2009. Samtidigt finns det faktorer somanknyter till tidpunkten för de influtna skatterna som ökar kommunalskatteinflödetsom en engångsföreteelse. Som en följd av den ökade samfundsskattenoch de exceptionellt stora höjningarna av fastighetsskatten beräknasemellertid kommunernas totala skatteinkomster börja öka med knappt2 procent. Statsandelarna ökar med ca 9 % bl.a. till följdav kompensationen för skattelättnaderna. Skatteinkomsterna och statsandelarnaökar därmed med sammanlagt närmare 4 % under innevarandeår. År 2011 beräknas skatteinkomsterna öka med 3½ %, eftersom såvälkommunalskatte- som samfundsskatteinkomsterna ökar. Skatteinkomsternaoch statsandelarna förväntas öka med sammanlagt drygt 3½ %.

Jämfört med åren före recessionen är inkomstökningen emellertidrätt svag åren 2010 och 2011. Därför måste kommunerna fortfarandedämpa utgiftsökningen. På basis av statistiken för början av år2010 har utgiftsutvecklingen i kommunerna de facto varit återhållsam,med undantag för köp av tjänster. Omkostnaderna förväntas öka med3½ % år 2010. Antalet anställda väntas minska något som en följdav sparåtgärderna, och bl.a. slopandet av arbetsgivares folkpensionsavgiftminskar avsevärt kommunernas utgiftsbelastning. Höjningen av basservicenskostnadsnivå förblir likaså svag och ligger på något över 2 procent.Utgiftsökningen beror bl.a. på tillväxten inom köp av tjänster ochökade utgifter för arbetslöshet. År 2011 bedöms omkostnadsökningenliksom år 2010 stanna vid ca 3½ procent, medan kostnadsnivån stigermed 2½ % och volymutvecklingen fortsätter att vara återhållsammedan kommunerna reparerar spåren efter recessionen.

Om ökningen av kommunernas omkostnader mattas av till 3½ %på det sätt som man har utgått ifrån i kalkylerna, kommer årsbidragetatt förbli stabilt åren 2010 och 2011, det täcker klart avskrivningarnaoch ökar rentav något jämfört med nivån åren 2007—2009.Investeringarna väntas minska något år 2010. Om investeringarnaemellertid förblir på den förväntade nivån på 3,8 miljarder eurokommer kommunernas lånestock att fortsätta att växa.

För att hejda skuldsättningen krävs en återhållsamutgiftspolitik och ökad produktivitet

I tablå 20 har den kalkylerade utvecklingen när det gäller inkomsternaoch utgifterna inom den kommunala ekonomin fram till år 2014 åskådliggjorts.¹⁾ Ikalkylerna har man utgått från att både skatteinkomsterna och statsandelarnasamt omkostnaderna kommer att öka med knappt 4 % varjeår. I fråga om omkostnaderna ingår i kalkylen en uppfattning omatt antalet anställda förblir på samma nivå som år 2010, och attden kalkylerade ökningen av servicebehovet, som härletts på demografiskagrunder, tillgodoses genom köp av tjänster. I fråga om skatteinkomsternahar också bortfallet av den tillfälliga höjningen av utdelningenav samfundsskatten beaktats från och med 2012. Om utvecklingen blirsådan som beskrivs ovan kommer den kommunala ekonomins årsbidragatt täcka avskrivningarna under granskningsintervallet. Enligt dettamått är den kommunala ekonomin i princip som helhet i balans.

Utgiftstrycket på kommunerna är dock stort, och man bedömeratt i synnerhet investeringarna kommer att hållas på en hög nivå.De största spänningarna i den kommunala ekonomin finns i självaverket i klyftan mellan årsbidragen och investeringsnivån. Underde tio senaste åren har årsbidraget bara några enstaka gånger varitstort nog för att täcka finansieringen av nettoinvesteringarna.Också med en sådan utveckling av driftsekonomin som beskrivs ovanskulle årsbidraget under hela ramperioden bli klart lägre än nettoinvesteringarna.Detta innebär i praktiken att den kommunala ekonomin också framöverkommer att få ty sig till skuldsättning och/eller skattehöjningar.För att den kommunala ekonomin ska hållas stabil och nödvändigainvesteringar tryggas utan ständig skuldökning krävs det att omkostnadsökningenhålls på en mycket återhållsam nivå också på medellång sikt. Närdessutom det tryck mot kommunalekonomin och hela samhällsekonominsom följer av befolkningens stigande medelålder blir allt störrevarje år, blir reformer som förbättrar produktiviteten inom basservicenallt viktigare.

Tablå 20. Den uppskattade utvecklingen i kommunalekonominsinkomster och utgifter enligt kommunernas bokföring, md euro

Kommunalekonomins utveckling enligt kommungrupp

Enligt den kalkylbaserade prognosmodell som kommunavdelningenvid finansministeriet uppgjort förbättras kommunernas årsbidragfrån 2009 till 2011 i hela landet. Åren 2010 och 2011 kommer årsbidragetinte att räcka till för att täcka avskrivningarna i kommunstorleksgruppen 40 000—100 000invånare. Situationen var densamma år 2009.

Kommunernas lånestock bedöms alltjämt öka år 2010 i alla kommunstorleksgrupper.Mest ökar lånestocken i kommuner med mera än 100 000 invånare. Närkommunernas ekonomi förbättras år 2011 bedöms det, med utgångspunkti de antaganden som använts som grund för beräkningarna i prognosmodellen,att ökningen av lånestocken kommer att avta.

Tablå 21. Prognosmodellen för kommunernas ekonomiska utveckling2009—2011 enligt kommunernas bokföring, euro/invånare enligtkommungrupp exklusive samkommuner¹⁾

¹⁾ Åren 2010och 2011 innehåller inte finansieringsunderstöd enligt prövning,och ökningen av verksamhetsbidraget har bedömts enligt basserviceprogrammet.

Enligt bokslutsuppgifterna för 2009 fanns det 29 kommuner mednegativt årsbidrag. År 2010 bedöms antalet sådana kommuner varaunder 20 och år 2011 ca 40. Ett svagt eller negativt årsbidrag ärfortfarande typiskt för kommuner med ett mindre invånarantal ängenomsnittet.

År 2009 var årsbidraget för litet för att täcka avskrivningarnai 116 kommuner. År 2010 bedöms antalet sådana kommuner vara någotunder 100 och år 2011 ca 150.

Enligt bokslutsuppgifterna för 2008 och 2009 uppfyllde sammanlagtsex kommuner nyckeltalen för kommuner som befinner sig i en specielltsvår ekonomisk ställning (9 § i ramlagen). Två av dessa kommuneromfattas av förfarandet som nya kommuner. De fyra förfaranden som redanhar genomförts har tillämpats på sammanlagt 23 olika kommuner.

Figur 6. Kommunernas årsbidrag och kumulativa över-eller underskott i bokslutet för 2009

7.3. Kommunernas utgifter

Kommunernas och samkommunernas utgiftsökning mattadesav år 2009

Kommunernas och samkommunernas totala utgifter (omkostnader,finansieringsutgifter och investeringar sammanlagt) ökade år 2009enligt de preliminära bokslutsuppgifterna med knappt 3 %. Året innanvar utgiftsökningen mer än 8 % och under hela 2000-taleti medeltal 5½ %. Omkostnadsökningen halverades jämförtmed år 2008, även om ökningen på 4 procent var snabb i jämförelsemed den svaga ökningen av skatteinkomsterna och statsandelarna,som stannade vid drygt 2 procent. Kommunernas och samkommunernasinvesteringar hölls trots recessionen på en hög nivå vid ca 4 miljardereuro, eftersom räntenivån var mycket låg och prisnivån för bl.a. byggandesjönk snabbt. Trots en kännbar ökning av lånestocken sjönk däremotränteutgifterna med ca 130 miljoner euro till följd av den exceptionelltlåga räntenivån.

Den avmattade ökningen av omkostnaderna berodde dels på en måttligareökning av kostnadsnivån i kommunerna och samkommunerna, dels påatt antalet kommunalt anställda som länge hade ökat nu började minska. Den kommunala sektorns lönesumma ökade med ca 3 %, medan ökningenår 2008 var närmare 6½ %. Den minskade ökningen i lönesummanpåverkades förutom av avmattningen i ökningen av inkomstnivån ävenav de sparåtgärder som hade inletts i en del kommuner och som medfördeatt antalet anställda i den kommunala sektorn minskade med drygt3 000 personer. Ökningen av köp till nominella priser halveradesfrån 12 procent år 2008 till 6 procent, vilket nästan uteslutandeberodde på att priset på köpen slutade stiga. Volymen av köpen ökademed drygt 5½ % trots recessionen. Även kommunernas utgifterför utkomststödet ökade klart i takt med den tilltagande arbetslösheten.

Utvecklingen av omkostnaderna 2010—2014

Ökningen av kommunernas och samkommunernas omkostnader väntasförbli måttlig åren 2010 och 2011, medan kommunerna reparerar spårenefter den ekonomiska krisen. Enligt dessa antaganden kommer omkostnadernaatt öka med ca 3 ½ % under vartdera året. För perioden 2012—2014prognostiseras i denna granskning en omkostnadsökning på knappt4 % varje år. Siffran baserar sig på antaganden om utvecklingeni fråga om det kalkylerade servicebehovet samt den förväntade prisutvecklingeninom basservicen. Utgiftsutvecklingen med avseende på kommunernasomkostnader på medellång sikt beror emellertid på många faktorer,såsom den allmänna ekonomiska utvecklingen, den kommande löneuppgörelsensamt hur man lyckas förbättra produktiviteten med hjälp av de strukturellareformerna.

Antalet anställda i kommunerna bedöms fortfarande minska i någonmån år 2010 som en följd av kommunernas sparåtgärder och förblipå denna nivå på ca 455 000 personer både år 2011 och på medellångsikt. Antagandena om utvecklingen i fråga om antalet anställda baserarsig på en förfrågan gällande personalen som Kommunala arbetsmarknadsverkethar riktat till de kommunala arbetsgivarna och på en enkät som Kommunförbundetlät göra i de större städerna i december 2009. Inkomstnivån inomden kommunala sektorn förväntas stiga med drygt 3 % år 2010, alltsåi något snabbare takt än den allmänna inkomstnivån. Stegringen berorpå förhöjningar som det avtalades om 2007 och i början av 2010.Det är svårt att bedöma utvecklingen i inkomstnivån år 2011 eftersomde gällande avtalen kan sägas upp. Även om avtalen skulle sägas uppkan de följande avtalade förhöjningarna träda i kraft tidigast den1.5.2011. I detta skede förväntas inkomstnivån i kommunerna stigamed 2,5 %, vilket är något långsammare än den allmännautvecklingen, beroende på det svaga tillväxtarvet i inkomstnivåninom den kommunala sektorn. Åren 2012—2014 har kommunernasinkomstnivå antagits stiga med 3 % per år. Som en följdav antagandena ovan ökar löneSumman inom den kommunala sektorn både2010 och 2011 med 2 ½ % och 2012—2014 med 3 %.

Grunderna för kommunalarbetsgivarens socialskyddsavgifter lindradesmed 0,9 procentenheter under innevarande år, eftersom arbetsgivaresfolkpensionsavgift, som sänktes år 2009, slopades helt och hålletfr.o.m. år 2010. År 2011 stiger avgiftsgrunderna med 0,2 procentenheter tillföljd av höjningen av arbetslöshetsförsäkringspremien. ArbetsgivaresKomPL-avgift håller sig år 2011 och, enligt Kommunernas pensionsförsäkringsståndpunkt just nu, även under de närmaste åren vid 23,6 procent.Det råder ett tryck på att höja arbetslöshetsförsäkringsavgiften ävenefter 2011.

Man bedömer att köpen till nominella priser kommer att öka med6 % både 2010 och 2011. Prisutvecklingen i fråga om köpenantas förbli måttlig och också volymutvecklingen bedöms sakta innågot till följd av det strama ekonomiska läget. Köpen väntas emellertidockså i fortsättningen öka snabbare än omkostnaderna. Det störstatrycket på att kommunernas omkostnader ökar i volym beror i synnerhetpå köp av tjänster.

De understöd som kommunerna betalar ökar år 2010 i och med attde arbetslöshetsrelaterade utgifterna (utgifter för utkomststödoch arbetsmarknadsstöd) fortsätter att öka. Det finns en risk föratt utgifterna för utkomststödet på samma sätt som under åren efter1990-talets recession hålls kvar på en hög nivå under en längretid ifall perioderna av arbetslöshet förlängs och de inkomstrelateradeinkomsterna minskar.

Ränteutgifter

Trots den betydande ökningen av lånestocken minskar ränteutgifternaunder innevarande år som en följd av den historiskt sett lägstaräntenivån någonsin. När den ekonomiska aktiviteten tilltar förväntasockså räntenivån stiga år 2011, vilket tillsammans med den växandelånestocken höjer kommunernas finansieringskostnader.

Investeringar

Kommunernas och samkommunernas investeringar förväntas år 2010minska något som en följd av det ansträngda ekonomiska läget, ochbedöms även under de närmaste åren förbli på 2010 års nivå, d.v.s.3,8 miljarder euro. Investeringstrycket är emellertid stort bådenär det gäller grundliga renoveringar, tillväxtcentrumens nyinvesteringaroch de pågående strukturella reformerna. Enligt den uppskattadeinkomst- och omkostnadsnivån kommer den beräknade investeringsnivånatt leda till fortsatt skuldsättning i kommunerna.

Tablå 22. Kommunernas och samkommunernas utgifter 2009—2014,md euro

7.4. Kommunernas skatteinkomster

År 2011 beräknas ca 18,6 miljarder euro inflyta i skatteinkomster.

Tablå 23. Kommunernas skatteinkomster 2009—2014,mn euro

Kommunernas skatteinkomster bedöms öka med 3,5 % år2011. När ekonomin börjar vända uppåt år 2010 och uppsvinget tarfart år 2011 skapar detta förutsättningar för en positiv utvecklingockså när det gäller kommunernas skatteinkomster.

Intäkterna av kommunalskatten beräknas öka med 2,5 %år 2011. Det finns faktorer som anknyter till tidpunkten för deinflutna skatterna 2009 och 2010 som ökar kommunalskatteinflödet somen engångsföreteelse: år 2009, efter det att beskattningen förskatteåret 2008 hade färdigställts, redovisades till kommunernatill följd av ändringen i utdelningen knappt 300 miljoner euro avskatterna för skatteåret 2008. På basis av de preliminära uppgifternaförväntas den motsvarande på skatteuppgifterna för 2009 baseraderättelsen vara ca 200 miljoner euro år 2010. I det rådande ekonomiskaläget finns det exceptionellt mycket osäkerhet i skatteprognoserna,vilket kan synas i form av rättelser i de olika skattetagargruppernasutdelning.

En central inkomstpost med tanke på intäkterna från kommunalskattenär löneinkomsterna, som till följd av det förbättrade sysselsättningslägetbedöms öka med 4½ % år 2011. Ändringarna i inkomstskattegrundenbedöms minska kommunalskatteintäkterna med sammanlagt 129 miljonereuro. För att kompensera den skärpta beskattning som en höjningav inkomstnivån och löntagaravgifterna medför lindras statens inkomstskatteskalaoch förvärvsinkomstavdraget höjs, vilket minskar intäkterna frånkommunalskatten med 101 miljoner euro. Beskattningsgrunderna ändrasockså för att skattegraden för pensionsinkomst maximalt ska liggapå samma nivå som skattegraden för motsvarande löneinkomst, vilketminskar intäkterna från kommunalskatten med 14 miljoner euro. Lindringenav pensionsinkomstbeskattningen genomförs genom en höjning av pensionsinkomstavdragetvid statsbeskattningen och kommunalbeskattningen. Dessutom höjsbeloppet av grundavdraget inom kommunalbeskattningen med 50 euro,vilket minskar intäkterna av kommunalskatten med 14 miljoner euro.Via statsandelssystemet kompenseras kommunerna till fullt beloppför de förlorade skatteinkomsterna. I kalkylen för basservicebudgetenutgår man ifrån antagandet att kommunernas genomsnittliga inkomstskattesatshålls på samma nivå som år 2010.

Den ekonomiska recessionen märktes särskilt kraftigt i intäkternafrån samfundsskatten. När det gäller den kommunala ekonomin dämpadesemellertid minskningen i intäkterna från samfundsskatten av dentemporära höjning med 10 procentenheter av kommunernas andel avsamfundsskatteintäkterna som genomfördes under skatteåren 2009—2011.Företagens resultat förbättras klart år 2010 och resultattillväxtenväntas vara fortsatt stark också år 2011. Detta märks även i samfundsskatteinflödetoch kommunernas intäkter från samfundsskatten bedöms öka med 15 %år 2011.

Intäkterna från fastighetsskatten beräknas öka med 2,6 %år 2011. I kalkylerna utgår man ifrån antagandet att fastighetsskatteprocenternahålls på 2010 års nivå.

7.5. Statsbidrag

Kommunernas statsbidrag är i huvudsak kalkylerade och icke-öronmärkta.De kalkylerade statsandelarna ändras automatiskt på basis av förändringari invånarantalet och åldersstrukturen samt kostnadsnivån. Dessutomändras statsbidragen beslutsbetingat på basis av ändringar av lagstiftningensamt budgetbeslut (statens åtgärder).

Kommunernas statsbidrag uppgår 2011 till sammanlagt 10,1 miljardereuro. För de kalkylerade statsandelarna föreslås 9,0 miljarder eurooch för övrigt statsbidrag 1,0 miljarder euro. Statsbidragen ökarmed sammanlagt 415 miljoner euro år 2011.

Då man jämför ändringen i statsbidrag med 2010 är det skäl attbeakta de ändringar som är kostnadsneutrala med tanke på kommunalekonomin,såsom tillägget på 129 miljoner euro i kompensation för ändringari beskattningsgrunderna, avdraget på 45 miljoner euro i anslutning tillöverskridningen av regeln om sammanslagningsunderstödets övre gräns(200 miljoner euro 2008—2011), avdraget på 11,6 miljonereuro i anslutning till överföringen av ordnandet av tolktjänstertill staten, samt anslagsöverföringen på 5 miljoner euro för finansieringenav statens och kommunernas IT-systemprojekt. De kostnadsneutralaförändringarna har en nettoeffekt på sammanlagt 58 miljoner euro2011.

De största statsandelstilläggen föranleds av automatiska ändringar,nämligen en indexhöjning på 152 miljoner euro samt förändringari åldersstrukturen och invånarantalet som föranleder ett tilläggpå 56 miljoner euro. Det största beslutsbetingade tillägget är etttillägg på 21,25 miljoner euro för förbättring av social- och hälsovårdstjänsterna.Den största minskningen av statsandelarna föranleds av att det tillfälligastatsandelstillägg på 30 miljoner euro som genomfördes år 2010 bortfaller2011.

Tablå 24. Statsbidrag för kommuner och samkommuner som omfattasav basservicebudgeten 2009—2011, mn euro och förändring2010—2011, %

¹⁾ Budgeten och tilläggsbudgeterna

²⁾ Statsandelarna för 2009 har kalkylmässigtändrats så att de motsvarar statsandelsstrukturen 2010.

Statens åtgärder

Verkningarna av statens åtgärder baserar sig på ändringar avlagstiftningen och andra normer samt då det gäller anslag som baserarsig på prövning på budgetbeslut.

Statens åtgärder ökar kommunernas utgifter med 65 miljoner euronetto år 2011. De statliga åtgärder som ingår i budgetpropositionenbedöms ha en sådan total effekt på utgifterna, inkomsterna och ändringarnai beskattningsgrunderna att kommunernas finansiella ställning försämras med42 miljoner euro netto jämfört med 2010.

Vid sidan av de nya åtgärder som staten vidtar 2011 påverkasbalansen i kommunalekonomin och behovet av finansiering för basservicenav utvecklingen när det gäller mängden uppgifter och åtaganden somtidigare föreskrivits kommunerna och efterfrågan på tjänster samtav utvecklingen i fråga om skatteinkomsterna, lönekostnaderna ochkostnadsnivån.

År 2011 beräknas ovan nämnda grunder inverka på kommunernasoch samkommunernas ekonomi jämfört med år 2010 som följer:

Tablå 25. Verkningarna på kommunalekonomin och samkommunernasekonomi av statens åtgärder i statsbudgeten (inkl. tilläggsbudgetar),mn euro, förändringar från 2010 till 2011

I statsandelen för kommunernas basservice görs i enlighet medregeringsprogrammet ett tilllägg på 21,25 miljoner euro för utvecklandetav social- och hälsovården. Genom tillägget finansieras genomförandetav reformen av handikappservicelagen som trädde i kraft den 1 september 2009,det fullständiga genomförandet av bestämmelserna om hälsoundersökningari den förordning som gäller rådgivningsverksamhet och skol- ochstuderandehälsovården och som trädde i kraft den 1 juli 2009, genomförandetav hälso- och sjukvårdslagen, organiseringen av vården för missbrukarmödrar,stärkandet av hemtjänsten för barnfamiljer samt inrättandet av enfamiljeavdelning vid kvinnofängelset i Tavastehus.

Hemvårdsstödet och stödet för privat vård av barn binds tillfolkpensionsindex fr.o.m. den 1 mars 2011. Indexhöjningen ökar statsandelarnamed 1,2 miljoner euro år 2011.

I anslutning till kommun- och servicestrukturreformen överförstolktjänsterna för gravt handikappade till staten från och med den1 september 2010, vilket minskar statsandelarna med 5,9 miljonereuro år 2010 och upplyft på årsbasis dessutom med 11,9 miljonereuro år 2011.

År 2011 anvisas 114,5 miljoner euro för sammanslagningsunderstödtill kommunerna, vilket innebär ett tillägg på 0,5 miljoner euro.För höjningen av kommunernas statsandel enligt prövning föreslås20 miljoner euro, vilket ligger på samma nivå som året innan.

För statens och kommunernas gemensamma IT-systemprojekt anvisas20 miljoner euro. Av finansieringen utgör 10 miljoner euro en överföringfrån kommunernas statsandelar. Dessutom har statsandelarna minskatsmed 1,25 miljoner euro, som man har beredskap att överföra för finansieringav en IT-servicecentral för den offentliga förvaltningen.

För statsandelar och statsunderstöd för driftskostnaderna förutbildnings- och kulturverksamheten föreslås 2 589 miljonereuro.

Tilläggsfinansiering på 5 miljoner euro inriktas på den allmänbildandeutbildningen i syfte att snabba upp studierna och förbättra elev-och studerandevården. Ett program för att effektivisera utexamineringenfrån yrkesutbildning startas. För programmet anvisas 5 miljonereuro.

Den kalkylerade besparing på 18 miljoner euro som beror på deminskande ålderklasserna anvisas för projektet för utveckling avden grundläggande utbildningens kvalitet (på finska Perusopetusparemmaksi-ohjelma).

Antalet studerande inom den grundläggande yrkesutbildningenhöjs med ca 3 250 jämfört med den föregående ordinariebudgeten, varav en ökning på 2 750 studerande genomförsi anslutning till tilläggsbudgeten för 2010. Nätverksbildningenmellan yrkesutbildningsanordnare fortsätter i syfte att bilda regionalaeller på annat sätt starka yrkesinstitut. Utbudet av grundläggandeyrkesutbildning i läroavtalsform utökas med 1 000 studerande, vilketgenomfördes redan i samband med den första tilläggsbudgeten för2010. Utbudet av yrkesinriktad tilläggsutbildning i läroavtalsformutökas med 250 studerande, vilket genomfördes redan i samband medden första tilläggsbudgeten för 2010.

För statsandelar och statsunderstöd för anläggningsprojekt föreslås53 miljoner euro för skolprojekt och 5 miljoner euro för biblioteksprojekt.Bevillningsfullmakten för läroanstalterna minskar med 50,5 miljonereuro, varav stimuleringsprojektens andel är 48,5 miljoner euro.

Det pris per enhet som ligger till grund för kommunernas statsandelför ungdomsarbete som finansieras med tippnings- och penninglotterivinstmedelhöjs med 0,50 euro.

Som statsunderstöd för kommunernas utvecklingsprojekt inom social-och hälsovården föreslås 22 miljoner euro. Prioriteringsområdenaför projekt som stöds med statsunderstöd har fastställts i det nationellautvecklingsprogrammet för social- och hälsovården (Kaste) för åren 2008—2011.Avsikten är att 4 miljoner euro av anslaget ska användas för ordnandeav stödtjänster för långtidsbostadslösa.

Den statliga ersättningen till hälso- och sjukvårdsenheter förkostnaderna för läkar- och tandläkarutbildning höjs med 5 miljonereuro jämfört med 2010. Statlig ersättning till hälso- och sjukvårdsenheterför forskningsverksamhet enligt lagen om specialiserad sjukvårdförblir på samma nivå som 2010.

För statsandelen till kommunerna för kostnader i anslutningtill det grundläggande utkomstskyddet föreslås 342 miljoner euro,vilket är 29 miljoner euro mer än 2010 års nivå. Det föreslås attlagen om utkomststöd ändras så att grunddelen för utkomststödetkan sänkas i fråga om personer som inte fyllt 25 år och som vägraratt delta i utbildning. Förslaget beräknas minska statsandelarnaför utkomststödet med 2 miljoner euro varje år.

För kostnaderna för riksomfattande beredskap inom hälso- ochsjukvården föreslås ett anslag på 0,2 miljoner euro.

För sammanslagningsunderstöd till kommunerna anvisas 41 miljonereuro, vilket innebär ett tillägg på 5 miljoner euro.

För ersättning till kommunerna för kostnader för flyktingaroch asylsökande föreslås 100 miljoner euro, vilket är 21 miljonermer än 2010.

Indexhöjningar

År 2011 görs i statsandelarna en indexhöjning på 1,6 %,i vilken ingår en minskning på 1,0 procentenheter från 2009 årsnivå. Indexhöjningen ökar statsandelarna med 152 miljoner euro, ochkommunernas och samkommunernas andel av detta är 133 miljoner euro.

Tablå 26. Indexhöjningarna år 2011, mn euro

Ändringar som gäller befolkningen och åldersstrukturen

Kommunernas statsbidrag påverkas även av förändringen i åldersstrukturen,invånarantalet och de övriga beräkningsfaktorerna. På grund av förändringarnaökar statsandelarna med ca 56 miljoner euro år 2011. De kalkyleradekostnaderna ökar inom social- och hälsovården med ca 217 miljonereuro.

Antalet barn i förskoleålder ökar medan antalet barn i grundskoleålderminskar. Den åldersklass som börjar gymnasium eller grundläggandeyrkesutbildning börjar minska, men antalet personer som börjar studerapå högskolenivå ändras inte i nämnvärd grad. Andelen barn och ungamed invandrarbakgrund ökar på alla utbildningsnivåer. Också efterfråganpå vuxenutbildning ökar.

Tablå 27. Verkningarna av förändringarna i invånarantaletoch åldersstrukturen på kommunernas statsandelar och utgifter år2011, mn euro

Utjämning av statsandelarna

Statsandelen för den kommunala basservicen höjs eller sänkskommunvis genom en utjämning av statsandelarna på basis av respektivekommuns kalkylerade skatteinkomster. Utjämningen 2011 baserar sigpå skatteuppgifterna för 2009.

Tablå 28. Utjämningar av statsandelarna 2009—2011,mn euro

Utjämningstilläggen till statsandelarna på basis av skatteinkomsternauppgår till ca 756 miljoner euro, vilket innebär en minskning med29 miljoner euro jämfört med föregående år. Utjämningstillägg betalastill 257 kommuner. I 63 kommuners statsandelar görs ett utjämningsavdragtill ett belopp av ca 793 miljoner euro.

Tablå 29. Kommunernas finansieringsandel för ordnande avbasservicen ¹⁾ (FM)

¹⁾ Innehåller också en finansieringsandelför den grundläggande utbildning som finansieras under undervisnings-och kulturministeriets huvudtitel.

²⁾ Budgeten och tilläggsbudgetarna

Tablå 30. Kommunernas finansieringsandelar för utbildningpå andra stadiet och yrkeshögskoleutbildningen (UKM)

¹⁾ Budgeten och tilläggsbudgetarna

7.6. Förbättring av produktiviteten

De produktivitetsfrämjande åtgärderna är i nyckelställning närman försöker dämpa utgiftsökningen i kommunerna. En av finansministeriettillsatt samordnings- och uppföljningsgrupp för produktivitetsprogrammetföljer med hur produktiviteten utvecklas inom den kommunala sektorn,styr kommunerna vid genomförandet av spetsprojekt samt bereder ettförslag till produktivitetsmål för den kommunala sektorn. Samordnings-och uppföljningsgruppen utarbetar en produktivitetsguide för kommunerna,samkommunerna och andra serviceanordnare. Alla ovan nämnda aktörerska utarbeta produktivitetsprogram, och samordningsgruppen följermed de åtgärder som ingår i programmen.

Arbetet inom ramen för produktivitetsprogrammet görs som ettsamarbete mellan staten och kommunerna. De produktivitetsfrämjandeåtgärderna genomförs i kommunerna. Ministerierna och de övriga samarbetsparternastöder kommunerna i detta arbete.

De tjugo största kommunerna utvecklar produktiviteten på delområdenaför personal, kompetens och välbefinnande i arbetet, servicesystemet,processer och elektroniska tjänster, servicenätverk och verksamhetslokaler,organisation och strukturer, upphandling, ledningssystemet samtproduktivitetsmätare. Spetsprojekt har startats på alla delområden.Kommunerna utvecklar produktiviteten också som en del av verksamhets-och ekonomiplaneringen.

7.7. Kommun- och servicestrukturreformen

Kommun- och servicestrukturen revideras med stöd av den ramlagom en kommun- och servicestrukturreform som gäller till utgångenav 2012 och de statsrådsförordningar som utfärdats med stöd av lagensamt med stöd av riksdagens skrivelse om redogörelsen om kommun-och servicestrukturreformen.

Meningen är att stärka kommunstrukturen genom att sammanslåkommuner och ansluta delar av kommunerna till andra kommuner. Måletär en livskraftig och funktionsduglig samt hel kommunstruktur. Sammanslagningenav kommuner stöds enligt kommunindelningslagen.

Vid ingången av 2011 genomförs sex kommunsammanslagningar somomfattar 12 kommuner. Vid ingången av nästa år finns det 336 kommuner.År 2013 genomförs minst två kommunsammanslagningar som omfattarfyra kommuner. Dessutom pågår tio kommunsammanslagningsutredningarsom omfattar 40 kommuner.

Kommunerna håller på att bilda samarbetsområden för primärvårdenoch sådana uppgifter inom socialväsendet som är nära anslutna tillprimärvården. 66 samarbetsområden kommer att inrättas före utgångenav 2013. Största delen av dem har inlett sin verksamhet åren 2008—2010. Sammanlagt47 kommuner saknar bindande beslut om hur kravet på befolkningsunderlagetska uppfyllas. Med utgångspunkt i redogörelsen och riksdagens skrivelsehar beredningen av en ändring av ramlagen inletts. Ramlagen kommeratt ändras så, att statsrådet ges behörighet att förplikta kommunernaatt från och med ingången av 2013 samarbeta på social- och hälsovårdsområdetför att kravet på befolkningsunderlaget enligt ramlagen ska uppfyllas.Dessutom ändras ramlagen i syfte att stärka integreringen inom social-och hälsovården. Regeringens proposition med förslag till lag omändring av ramlagen överlåts till riksdagen under höstsessionen.

Ett utvärderingsförfarande som gäller kommuner som befinnersig i en speciellt svår ekonomisk ställning, i vilket kommunen ochstaten tillsammans har rett ut kommunens möjligheter att garanterasina invånare den service som lagstiftningen förutsätter, har gjortsi 23 kommuner. Utvärderingsförfarandet har lett till kommunsammanslagningar,saneringsprogram för kommunens ekonomi och tillsättande av kommunindelningsutredare.Avsikten är att utvärderingsförfarandet på det sätt som linjerasi redogörelsen ska permanentas som ett led i beredningen av denövriga lagstiftningen. Regeringens proposition avlåts till riksdagenunder höstsessionen.

Stadsregionernas verksamhetsbetingelser förbättras. När detgäller samordningen av markanvändningen, boendet och trafiken elleranlitandet av service över kommungränserna har stadsregionernassamarbete inte framskridit på det sätt som åsyftades genom reformen.En arbetsgrupp som tillsattes i december 2009 bereder genomförandetav åtgärder enligt de riktlinjer beträffande stadsregionerna somdras upp i redogörelsen. Regeringens proposition om förfarandetmed utredningsperson överlåts under höstsessionen. Arbetsgruppenbereder också ett försök med ett avsiktsförklaringsförfarande mellankommunerna i Tammerforsregionen och Åboregionen och staten. Medbeaktande av riksdagens skrivelse är det ändamålsenligt att ocksåta in Uleåborgsregionen i förfarandet. Vidare bereder arbetsgruppenförslag till hur förutsättningarna för att styra samhällsstrukturenoch samordna markanvändningen och trafiken i stora städer kan förbättrasgenom att utveckla lagstiftningen.