Talousarvioesitys 2006

6.4. Valtion toimenpiteet

Valtion toimenpiteet lisäävät tai vähentävät kuntien ja kuntayhtymien menoja ja tuloja toiminnan muutosten, budjettipäätösten, valtionosuuksien indeksitarkistusten, valtion ja kuntien välisen kustannustenjaon tarkistuksen sekä verotuksen ja sosiaaliturvamaksujen muutosten johdosta. Vuonna 2006 arvioidaan edellä lueteltujen perusteiden vaikuttavan kuntien ja kuntayhtymien talouteen vuoteen 2005 verrattuna seuraavasti:

Taulukko 25. Valtion toimenpiteiden vaikutukset kuntien ja kuntayhtymien talouteen valtion talousarviossa, milj. euroa, muutokset vuodesta 2005 vuoteen 2006

Valtionosuusuudistus

Valtionosuusuudistuksen ensimmäinen vaihe on tarkoitus toteuttaa pääosin kustannusneutraalisti siten, että valtion ja kuntien välinen kustannustenjako ei kokonaistasolla muutu. Sosiaali- ja terveydenhuollon käyttökustannusten valtionosuusjärjestelmässä tarkistetaan eräitä yksittäisiä valtionosuuden määräytymisperusteita, mistä johtuen valtionosuuksien kuntakohtainen kohdentuminen muuttuu. Kokonaisuutena uudistus on kuitenkin sosiaali- ja terveydenhuollon osalta kustannusneutraali. Sen sijaan opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuusjärjestelmään esitetään eräitä muutoksia, jotka merkitsevät valtionosuuksien kasvamista tai alenemista. Ammatillisen opettajankoulutuksen rahoituksessa siirtyminen valtionavustuksista laskennalliseen valtionosuuteen lisää kuitenkin ammattikorkeakoulujen ylläpitäjien tuloja 2 milj. eurolla vuoden 2003 kustannustasossa. Myös museoiden, teattereiden ja orkestereiden rahoitukseen ehdotetut muutokset lisäävät merkittävästi valtionosuutta vuodesta 2008 lukien. Valtionosuuden perusteena käytettävän yksikköhinnan laskeminen kunkin taide- ja kulttuurilaitosmuodon toteutuneiden kustannusten pohjalta arvioidaan lisäävän vuosille 2008—2010 jaksotettuna valtionosuuksia yhteensä noin 30 milj. eurolla.

Vastaavasti opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuusuudistukseen sisältyy myös eräitä muutosehdotuksia, jotka vähentäisivät kuntien valtiolta saamia tuloja. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa tarkoitettujen valtionavustusten suuruisen euromäärän vähentäminen kokonaiskustannuksista laskettaessa valtionosuuden perusteena käytettäviä yksikköhintoja vuodelle 2008 alentaisi teattereita, orkestereita ja museoita lukuun ottamatta valtionosuuksia noin 13 milj. eurolla. Ammatillisen koulutuksen ja ammattikorkeakoulujen valtionosuusrahoituksessa esitetään luovuttavaksi erillisestä investointirahoituksesta vuodesta 2006 lukien. Erillisrahoituksen sijasta ammatillisen koulutuksen järjestäjien ja ammattikorkeakoulujen ylläpitäjien kirjanpidon mukaiset poistot luettaisiin mukaan yksikköhinnan laskennassa käytettäviin valtakunnallisiin kokonaiskustannuksiin, jolloin investointikustannukset olisivat mukana valtion ja kuntien välisessä kustannustenjaossa.

Uudistukseen liittyvät siirtymätasaukset vähentävät kuntien valtionosuuksia 7 milj. eurolla v. 2006 ja 1,5 milj. eurolla v. 2007 sekä lisäävät valtionosuuksia 0,2 milj. eurolla v. 2008.

Työmarkkinatukiuudistus

Vuoden 2006 alusta voimaantuleva työmarkkinatukiuudistus on tarkoitus toteuttaa kustannusneutraalisti. Työmarkkinatuen passiiviosan ja toimeentulotuen normitettavissa olevan osan rahoitusmuutos lisää kuntien menoja nettomääräisesti arviolta 180 milj. euroa v. 2006. Korvattava lisämeno alenee työmarkkinatuen aktivointiasteen noustessa 20 prosentista 30 prosenttiin siten, että kokonaiskompensaatio on 165 milj. euroa v. 2007 ja 150 milj. euroa v. 2008. Peruskompensaatioon kuuluva sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksien valtionosuusprosentin korotus lisää valtionosuuksia 68 milj. euroa ja valtionosuuksien tasausrajan nostaminen 84 milj. euroa. Siirtymäkauden kompensaationa toteuttava yleisen valtionosuuden korjauserä lisää valtionosuuksia 30 milj. euroa v. 2006. Korjauserä alenee 15 milj. euroa v. 2007 ja loput 15 milj. euroa v. 2008.

Verotulomenetysten kompensaatiot

Osana sairausvakuutuksen rahoitusuudistusta ehdotetaan palkka- ja yritystulosta perittäväksi uutta, verotuksessa vähennyskelpoista sairausvakuutuksen päivärahamaksua. Päivärahamaksun verovähennyskelpoisuuden arvioidaan vähentävän kunnallisveron tuottoa vuositasolla 90 milj. euroa. Valtionverotuksessa otetaan käyttöön uusi ansiotulovähennys, joka vaikuttaa välillisesti myös kunnallisveron tasoon ja vähentää kunnallisveron määrää 7 milj. euroa vuositasolla. Nämä verotulomenetykset kompensoidaan kunnille valtionosuuksien verotulotasausten kautta. Kompensaatio tehdään tasausrajojen muutoksen kautta, jolloin kompensaation määräksi tulee laskennallisesti 98 milj. euroa.

Vuonna 2006 on varauduttu kuntien yhdistymisavustuksissa yhden uuden yhdistymisen voimaantuloon. Kuntien harkinnanvaraisen rahoitusavustuksen määräksi ehdotetaan 25 milj. euroa, jossa on vähennystä 5 milj. euroa.

Kansallisen terveydenhuollon hankkeen sekä sosiaalialan kehittämishankkeen toteuttamiseksi sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksia lisätään 73 milj. eurolla. Tästä käytetään valtionosuusprosentin korottamiseen runsaat 59 milj. euroa, sosiaalihuollon henkilöstön täydennyskoulutuksen turvaamiseen 10 milj. euroa sekä omaishoidon ja perhehoidon kehittämiseen 4 milj. euroa.

Vuonna 2006 kuntien menoja lisäävät omaishoidon ja perhehoidon kehittäminen (12 milj. euroa) sekä v. 2005 käynnistyneen sosiaalialan täydennyskoulutusvelvoitteen laajeneminen kokovuotiseksi (30 milj. euroa). Lisäksi kansalliseen terveydenhuollon hankkeeseen liittyvän hoitoon pääsyn turvaamisen arvioidaan lisäävän kuntien menoja 30 milj. euroa vielä v. 2006.

Osana kaikkein heikoimmassa asemassa olevien tukemiseksi tehtyjä toimenpiteitä toimeentulotuesta poistetaan asumismenojen omavastuu 1.9.2006 lukien. Kustannukset korvataan kunnille täysimääräisinä lisäämällä valtionosuuksia yhteensä 14 milj. eurolla.

Valtionavustus kunnille sosiaali- ja terveydenhuollon hankkeisiin on 55 milj. euroa, josta 30 milj. euroa on kansallisen terveydenhuollon hankkeen kehittämishankkeisiin ja loppuosa sosiaalialan kehittämishankkeen ja alkoholiohjelmaan hankkeisiin.

Edellä mainitun valtionosuusuudistukseen sisältyvän ammatillisen koulutuksen ja ammattikorkeakoulujen investointien rahoitusuudistuksen lisäksi myös muiden perustamishankkeiden valtion rahoitusta on tarkoitusta vähentää valtiontalouden kehyspäätöksessä 2006—2009 sovitulla tavalla. Opetus- ja kulttuuritoimen perustamishankkeiden valtionavustuksia alennetaan näin ollen v. 2006 yhteensä noin 4 milj. eurolla, v. 2007 yhteensä noin 6 milj. eurolla, v. 2008 yhteensä noin 9 milj. eurolla ja v. 2009 yhteensä noin 13 milj. eurolla.

Opetus- ja kulttuuritoimen alalla on tarkoitus toteuttaa myös eräitä muita toiminnallisia muutoksia, joilla on vaikutusta kuntien tuloihin ja menoihin. Pienten koululaisten aamu- ja iltapäivätoiminnan arvioidaan laajenevan v. 2007 siten, että kuntien menot lisääntyvät noin 9 milj. eurolla. Vastaavasti kuntien tulot lisääntyvät valtionosuuksien nousun myötä arviolta 5 milj. eurolla v. 2007. Ammatillisen koulutuksen näyttöjen käyttöönotto vuodesta 2006 vaikuttaa myös kuntien tuloihin ja menoihin. Vuonna 2006 näyttöjen käyttöönoton myötä kuntien menojen arvioidaan kasvavan noin 5 milj. eurolla, ja vastaavasti kuntien valtionosuuksien arvioidaan kasvavan 3 milj. eurolla. Vastaavasti v. 2009, jolloin ammatillisen koulutuksen näyttöjä koskeva uudistus olisi täysimääräisesti voimassa, nousisivat kuntien menot yhteensä noin 10 milj. eurolla, ja valtionosuudet vastaavasti noin 6 milj. eurolla. Tietoliikenneyhteyksien parantamiseen liittyviin investointeihin lisätään valtionavustusta 1 milj. euroa sekä v. 2006 että v. 2007.

Valtion toimenpiteiden arvioidaan lisäävän kunnallistalouden menoja yhteensä noin 344 milj. eurolla. Valtion toimenpiteiden vaikutusten yhteenveto sisältyy kokonaisuudessaan taulukkoon 25.

Talousarvioesitykseen sisältyvien valtion toimenpiteiden arvioidaan menojen, tulojen ja veroperustemuutosten kokonaisvaikutuksena parantavan kuntien rahoitusasemaa vuoteen 2005 verrattuna nettomääräisesti 70 milj. euroa ilman indeksikorotuksia ja indeksikorotukset mukaan lukien 224 milj. euroa.

Valtion vuoteen 2006 kohdistamien uusien toimenpiteiden lisäksi kuntatalouden tasapainoon ja peruspalvelujen rahoitustarpeeseen vaikuttavat kunnille aikaisemmin säädettyjen tehtävien ja velvoitteiden määrän ja palvelujen kysynnän sekä verotulojen, palkkauskustannusten ja kustannustason kehitys.

Peruspalveluohjelman mukaan valmistellaan sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksukäytännön muuttamista siten, että maksuissa otetaan huomioon palvelujen kustannusten kehitys. Omaishoitajien lakisääteisen vapaan toteuttamiseksi järjestettävät palvelut vähentävät kuntien asiakasmaksutuloja arviolta 5 milj. eurolla, joskin palvelujen tarkoituksenmukaisella järjestämisellä voidaan osaltaan ehkäistä laitoshoidon lisätarvetta ja siten keventää kunnille aiheutuvia kustannuksia.

Peruspalveluihin vaikuttavat hankkeet ja muu valmistelu

Sisäasiainministeriö on asettanut vuoden 2006 toukokuun lopussa päättyvän kunta- ja palvelurakenneuudistushankkeen. Hankkeen tavoitteena on, että nykyisin kuntien vastuulla olevat palvelut saavat riittävän vahvan rakenteellisen ja taloudellisen perustan niiden järjestämisen ja tuottamisen turvaamiseksi tulevaisuudessa siten, että palvelujen laatu ja vaikuttavuus, saavutettavuus ja tehokkuus sekä teknologinen kehittäminen on otettu huomioon. Valtiovarainministeriön asettama tuottavuuden toimenpideohjelma jatkuu v. 2006. Myös kansallinen terveydenhuollon hanke ja sosiaalialan kehittämishanke jatkuvat v. 2006 ja päättyvät v. 2007. Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuissa otetaan huomioon kustannusten kehitys vuodesta 2006. Terveydenhuollon toimintayksiköille erikoissairaanhoitolain mukaiseen tutkimukseen myönnettävän valtion korvauksen perusteita uudistetaan asteittain vuodesta 2006 lukien. Opetusministeriön työryhmä esittää, että EU- ja ETA- maiden ulkopuolelta tulevilta korkeakouluopiskelijoilta aletaan periä lukukausimaksuja 1.8.2007 alkaen. Hallitus antaa vuoden 2005 aikana esityksen kuntalain talouden tasapainottamista koskevien säännösten uudistamiseksi siten, että ne nykyistä velvoittavammin turvaavat kunnan talouden hoidon edellytykset. Kokonaan uusiin palveluvelvoitteisiin suhtaudutaan hallituskaudella pidättyvästi.

Palveluiden tuottavuuden kehittäminen

Peruspalvelujen kysynnän kasvu ja lisääntyvät menopaineet uhkaavat heikentää sekä koko talouden kasvumahdollisuuksia että kuntatalouden rahoituksen kestävyyttä. Tämän vuoksi myös peruspalvelujen tuottavuuden mittaamista ja siihen liittyviä menetelmiä on ryhdytty kehittämään. Vaikka tuottavuuden mittaamiseen ja todentamiseen liittyy edelleen suuria puutteita, antaa nykyinen tietopohja varsin hyvän kuvan tuottavuuskehityksen suunnasta.

Käytettävissä olevien tilastotietojen ja tutkimustulosten mukaan peruspalvelujen tuottavuus on 2000-luvun alussa ollut huonoa. Tilastokeskuksen tuottavuuskatsauksen tietojen mukaan kuntayhteisöjen koulutus-, sosiaali- ja kirjastopalvelujen yhteenlaskettu kokonaistuottavuus heikkeni vuosina 2000—2003 yhteensä noin 10 %. Kokonaistuottavuuden lasku aiheutuu panosten määrän tuotosta nopeammasta kasvusta. Tämä on näkynyt kunnissa henkilöstön määrän voimakkaana kasvuna. Kuntien työllisten määrä on lisääntynyt viimeisen kymmenen vuoden aikana lähes 70 000 henkilöllä ja vuodesta 2000 lähtien lähes 30 000 henkilöllä. Kasvu on johtunut pääosin uusista tehtävistä, palvelujen laatutason kehittämisestä ja erilaisista kehittämishankkeista. Palvelujen laadunmuutoksista tietoa ei systemaattisesti ja kattavasti ole kuitenkaan kerätty, joten niiden vaikutuksia tuottavuus- ja tehokkuusmittoihin on hyvin vaikea arvioida. On mahdollista, että osa palvelujen tuottavuuden alenemisesta on selitettävissä henkilöstön lisäämisellä aikaansaadulla laadun paranemisella.

Tuottavuuskehityksen ohella erityistä huomiota kannattaa kiinnittää tuottavuus- ja tehokkuuseroihin, jotka viittaavat mahdollisuuksiin lisätä tuottavuutta. Kunnissa tulisi erityisesti arvioida syitä, jotka aiheuttavat tehottomuutta. Palveluja tuottavien yksiköiden ja myös kuntien väliset tuottavuuserot ovat huomattavia. Palvelujen tuottavuudessa on myös suuria alueellisia ja kuntaryhmittäisiä eroja, ja erot ovat jossain määrin kasvaneet viime vuosina.

Hallituksen tavoitteena on julkisten palvelujen tuottavuuden kasvu. Kuntasektorin vastuulla olevien peruspalveluiden tuotantoa pyritään tehostamaan ensisijaisesti kunta- ja palvelurakennehankkeella, jonka tuloksena määritellään kuntapalvelujen tarkoituksenmukaiset järjestämis- sekä tuottamistavat. Samaan tavoitteeseen pyritään kansallisessa terveydenhuollon hankkeessa sekä sosiaalialan kehittämishankkeessa.

Kuntien edellytykset selvitä kasvavista menopaineista paranevat oleellisesti, jos uudistuksilla kyetään nostamaan tuottavuutta. Tuottavuuden nostamisessa ensisijaista on kuitenkin kuntien oma-aloitteellisuus arvioida ja ennakkoluulottomasti uudistaa palvelutuotantoaan.