Statsbudgeten 2023

3. Regeringens ekonomiska politik och finanspolitik

Målet för den ekonomiska politiken enligt regeringsprogrammet för statsminister Marins regering är att öka välfärden. Med detta avses en ekologiskt och socialt hållbar ekonomisk tillväxt, en hög sysselsättning och hållbara offentliga finanser. Enligt regeringsprogrammet är regeringens viktigaste mål för den ekonomiska politiken följande:

— i en situation där världsekonomin utvecklas normalt och den inhemska ekonomin återspeglar den globala utvecklingen ska sysselsättningsgraden höjas till 75 % och antalet sysselsatta öka med minst 60 000 före utgången av 2023
— i en normalsituation för den globala ekonomin ska de offentliga finanserna vara i balans 2023
— genom regeringens beslut minskar ojämlikheten och inkomstskillnaderna
— genom regeringens beslut är Finland klimatneutralt senast 2035.

Den kris som coronaviruset orsakade skapade ett behov av att precisera målen för den offentliga ekonomin och sysselsättningsutvecklingen enligt regeringsprogrammet. Våren 2021 uppställde regeringen i sin färdplan för stärkande av hållbarheten i de offentliga finanserna som mål att

— bromsa ökningen av skuldkvoten inom de offentliga finanserna vid mitten av 2020-talet
— höja sysselsättningsgraden till 75 % i mitten av årtiondet och öka antalet sysselsatta med 80 000 personer genom regeringens sysselsättningsåtgärder före utgången av årtiondet.

3.1. Den finanspolitiska linjen

Statsminister Marins regering driver en aktiv och ansvarsfull finanspolitik som dimensioneras efter konjunkturläget.

Finanspolitiken var kraftigt stimulerande under konjunkturnedgången till följd av coronapandemin. Regeringen fattade beslut om omfattande åtgärder för att trygga arbetsplatser och människors försörjning och underlätta företagens ekonomiska situation i det svåra läge som coronavirussituationen orsakar.

Utsikterna för världsekonomin har blivit dystrare på grund av Rysslands anfallskrig mot Ukraina, den snabba inflationen och energikrisen. Osäkerheten till följd av kriget har försvagat konsumenternas och företagens förtroende. I Finland har inflationen stigit till nästan 8 procent under de första månaderna av 2022. Trots att den tilltagande inflationen fortfarande till största delen är en följd av de stigande energipriserna, håller inflationen på att bli mer utbredd.

Budgetpropositionen innehåller åtgärder, genom vilka medborgarnas köpkraft stöds på grund av den exceptionellt snabba stegringen av konsumentpriserna och åtgärder för att lindra konsekvenserna av de höga elpriserna. Dessa åtgärder är i regel tidsbegränsade och gäller antingen den kommande vintersäsongen (t.ex. sänkningen av mervärdesskatten på el och elavdraget i anslutning till hushållsavdraget) eller år 2023 (t.ex. höjningarna i barnförhöjningen av förmåner). Totalkostnaden för dessa åtgärder för år 2023 är ca 0,7 miljarder euro.

Konsekvenserna av Rysslands anfallskrig sträcker sig till Finlands offentliga ekonomi också genom den beredskap som förändringarna i den säkerhetspolitiska omgivningen kräver. Regeringen har i den andra tilläggsbudgeten för innevarande år och i planen för de offentliga finanserna 2023—2026 svarat på akuta beredskapsbehov. Våren 2022 infördes en undantagsklausul i ramen som omfattar bl.a. nödvändiga utgiftsökningar i anknytning till försvaret, gränssäkerheten, cybersäkerheten och försörjningsberedskapen. Undantagsklausulen omfattar utgiftsökningar på sammanlagt ca 8 miljarder euro, varav ca 2 miljarder euro riktas till 2023.

I enlighet med vad som beslutats redan tidigare i regeringsprogrammet har regeringen på permanent basis inriktat ytterligare satsningar på bland annat den sociala tryggheten och social- och hälsotjänsterna, småbarnspedagogiken, utbildningen och forskningen samt på miljöskydd och klimatpolitiska åtgärder. De permanenta extra satsningarna enligt regeringsprogrammet som gjordes i början av regeringsperioden är ca 1,4 miljarder euro på 2023 års nivå jämfört med den tekniska planen för de offentliga finanserna från våren 2019. De permanenta utgiftsökningarna täcks i huvudsak med diskretionära permanenta extra inkomster och med omfördelningar samt med beslut som ökar antalet sysselsatta. Finansieringen av regeringens tidsbundna framtidsinvesteringar upphörde 2022.

Andra bestående tilläggssatsningar än de tillägg enligt regeringsprogrammet som nämns ovan är cirka 0,8 miljarder euro på 2023 års nivå och ca 1,6 miljarder euro på 2026 års nivå. Detta omfattar som nyaste åtgärder den parlamentariskt fastställda nivån för den s.k. Veikkaus-helheten samt de anslagssatsningar som fastställts för den statliga FoU-finansieringen.

Därtill bidrar Finlands program för hållbar tillväxt till en ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbar tillväxt i enlighet med målen i regeringsprogrammet. Programmets finansieringsinsatser kommer fortfarande att ligga på en hög nivå 2023. Budgetpropositionen för 2023 innehåller 574 miljoner euro i utgifter som ingår i återhämtnings- och resiliensplanen. I anslagen har beaktats de riktlinjer som ministerarbetsgruppen för hållbar tillväxt har dragit upp i fråga om minskningen av understöden till följd av att Finlands tilldelning minskar.

Det har beslutats att de permanenta inbesparingar på 370 miljoner euro som det beslutades om våren 2021 i planen för de offentliga finanserna genomförs genom att sänka ramnivån samt genom att anvisa inbesparingar på 313 miljoner euro på olika förvaltningsområden från och med 2023. Storleksklassen på inbesparingarna som anvisas inom de olika förvaltningsområdena har minskat något jämfört med vad som fastställdes våren 2022, eftersom besparingen gällande basunderhållet av transportinfrastrukturen inte ingår i budgetpropositionen.

Genom beskattningsbeslut har regeringen strävat efter att främja klimatmålen och stärka den ekonomiska tillväxten. Forsknings- och utvecklingsverksamheten stöds med ett tilläggsavdrag som träder i kraft 2023. I överensstämmelse med regeringsprogrammet görs en indexjustering i beskattningsgrunderna för skatten på förvärvsinkomster på samtliga inkomstnivåer. År 2023 höjs tobaksskatten och upphör skattestödet för paraffinsk diesel. Det gradvisa slopandet av skatteåterbäringarna till energiintensiva företag fortsätter och avfallsskatten höjs. Ränteavdraget för bostadslån slopas helt och beskattningen av vinster från indirekta fastighetsplaceringar utvidgas. I och med att de nya välfärdsområdena grundas överförs skatteinkomster från kommunerna till staten samtidigt som kommunernas kostnader och arbetsbörda minskar avsevärt. Statens skatteinkomster ökar i och med reformen med 14,6 miljarder euro 2023. I samband med överföringen av skatteinkomster lindras beskattningen av förvärvsinkomster med 0,3 miljarder euro för att reformen inte ska leda till en skärpning av beskattningen för någon inkomsttagargrupp.

Beräknat enligt det strukturella saldot är inriktningen av regeringens finanspolitik något stimulerande 2023.

Mål och regler för finanspolitiken

Regeringen har som mål att i enlighet med färdplanen för hållbarhet bromsa ökningen av skuldkvoten inom den offentliga ekonomin i mitten av 2020-talet.

EU-lagstiftningen fastställer referensvärden på 3 % för underskottet i de offentliga finanserna och referensvärden på 60 % för skulden i förhållande till BNP. Dessutom sätts det i enlighet med EU-lagstiftningen och den nationella lagstiftningen ett medelfristigt mål för det strukturella saldot i de offentliga finanserna (Medium-term objective, MTO).

Statsrådet fastställde i planen för de offentliga finanserna våren 2022, att det i enlighet med 2 § i den finanspolitiska lagen (869/2012) hösten 2019 satta medelfristiga målet på -0,5 % i förhållande till BNP för det strukturella saldot i de offentliga finanserna kvarstår oförändrat. Detta är den miniminivå som Finland förbundit sig till i det finanspolitiska avtalet. I planen för de offentliga finanserna har det även satts upp fleråriga mål för det finansiella saldot, för utgifterna och för skulden i de offentliga finanserna så att de är förenliga med uppnåendet av det medelfristiga målet och det balansmål för de offentliga finanserna som uppställts i regeringsprogrammet.

Europeiska kommissionen offentliggjorde den 20 mars 2020 ett meddelande¹⁾, i vilket den allmänna undantagsklausulen i stabilitets- och tillväxtpakten aktiveras²⁾ på grund av den allvarliga ekonomiska recessionen inom hela EU-området till följd av coronavirusläget. Medlemsstaterna understödde i sitt gemensamma yttrande³⁾ av den 23 mars 2020 att klausulen tas i bruk. Giltighetstiden för undantagsklausulen har förlängts flera gånger och den gäller till utgången av 2023.⁴⁾. Den allmänna undantagsklausulen, liksom också ovanliga händelser som drabbar enskilda länder, gör det möjligt för medlemsstaterna att tillfälligt avvika från den anpassningsbana som syftar till uppnåendet av det medelfristiga målet för de offentliga finanserna, förutsatt att detta inte äventyrar hållbarheten i de offentliga finanserna på medellång sikt.

Giltighetstiden för den allmänna undantagsklausulen har ansetts innebära att även de exceptionella omständigheter som avses i Finlands finanspolitiska lagstiftning (den finanspolitiska lagen 869/2012 och statsrådets förordning om en plan för de offentliga finanserna, 120/2014) råder. Detta innebär att de fleråriga och sektorspecifika målen inte behöver leda till att det medelfristiga målet nås.⁵⁾ Förordningen om en plan för de offentliga finanserna uppdaterades våren 2022 för att förtydliga detta.

I planen för de offentliga finanserna har regeringen ställt följande nominella sektoriella mål för det strukturella saldot 2023:

— underskottet i statsfinanserna ca 2¼ % i förhållande till BNP
— underskottet i lokalförvaltningens ekonomi ca ½ % i förhållande till BNP
— välfärdsområdenas saldo nära balans
— arbetspensionsanstalternas överskott ca 1 % i förhållande till BNP
— de övriga socialskyddsfondernas saldo nära balans.

Regeringen har förbundit sig till ramförfarandet för statsfinanserna, som begränsar beloppet av de utgifter som kan budgeteras i statsbudgeten. Med hjälp av utgiftsregeln garanteras en utgiftspolitik inom statsfinanserna som är ansvarsfull och långsiktig och främjar ekonomisk stabilitet. Åtgärder enligt regeringsprogrammet samt övriga åtgärder genomförs i den utsträckning det är möjligt inom ramen.

Beslut om ramen för valperioden 2020—2023 fattades som en del av regeringens första plan för de offentliga finanserna den 7 oktober 2019. Till följd av bl.a. coronavirussituationen förändrades helhetsbilden av Finlands ekonomi och de finanspolitiska behoven avsevärt under början av valperioden jämfört med läget hösten 2019. Man beslutade att avvika från det ursprungliga rambeslutet bl.a. som ett led i uppgörelsen i samband med halvtidsöversynen, då regeringen beslutade att höja ramen för valperioden, samt att höja ramen för 2022 med 900 miljoner euro och ramen för 2023 med 500 miljoner euro. Behovet att höja ramnivån 2023 minskade av att det beslutades att 370 miljoner euro av ramutgifterna omfördelas permanent från och med 2023.

Regeringen beslutade i planen för de offentliga finanserna 2023—2026 om undantag från ramarna i det allvarliga och avsevärt förändrade säkerhetspolitiska läget som berör hela Europa. Bland annat sådana nödvändiga utgiftsökningar för försvaret, gränssäkerheten, cybersäkerheten och försörjningsberedskapen som direkt hänför sig till läget omfattas av undantagsklausulen i ramen (se närmare avsnitt 5.1).

3.2. Finanspolitiska åtgärder

Åtgärder i syfte att nå de finanspolitiska målen

För att uppnå de mål som regeringen satt upp i färdplanen för hållbarhet har följande potentiella åtgärdshelheter identifierats med tanke på stärkandet av de offentliga finanserna:

— åtgärder för att öka sysselsättningen och minska arbetslösheten
— åtgärder för att stärka förutsättningarna för hållbar ekonomisk tillväxt
— åtgärder för att öka produktiviteten inom den offentliga förvaltningen och öka kostnadseffektiviteten
— social- och hälsovårdsreformen samt åtgärder som förbättrar social- och hälsovårdstjänsternas kostnadseffektivitet.

Regeringen har vid beredningen av färdplanen för ekonomisk tillväxt och hållbarhet bedömt möjligheterna att stärka de offentliga finanserna i fråga om varje åtgärdshelhet, och fattat beslut om åtgärderna.

Regeringen har förbundit sig till långsiktiga åtgärder för att höja sysselsättningsgraden. Genom beslut i samband med detta eftersträvar man uppskattningsvis 80 000 nya sysselsatta. Att sysselsättningsgraden ökar är det viktigaste enskilda elementet i inkomstunderlaget i regeringsprogrammet. Allt som allt har regeringen hittills, med de senaste besluten, beslutat om sysselsättningsfrämjande åtgärder som uppskattas stärka de offentliga finanserna med 560 miljoner euro på 2029 års nivå, med beaktande av kostnaderna för åtgärderna och de besparingar som en ökad sysselsättning medför. De viktigaste åtgärdshelheterna är slopandet av tilläggsdagarna inom utkomstskyddet för arbetslösa, den nordiska jobbsökningsmodellen, finansieringsreformen i anslutning till överföringen av arbets- och näringstjänsterna till kommunerna, bestämmandet av arbetsvillkoret för utkomstskyddet för arbetslösa enligt inkomsten i euro samt utvidgandet av läroplikten.

Finland har som mål att öka forsknings- och utvecklingsutgifterna till 4 procent i förhållande till BNP före 2030 i enlighet med regeringsprogrammet, färdplanen för forskning, utveckling och innovation (FoUI-färdplanen) och den parlamentariska FoUI-arbetsgruppen. I budgetpropositionen för 2023 beaktas de ytterligare statliga satsningar på FoU-helheten som det beslutades om i samband med planen för de offentliga finanserna 2023—2026. Närmare information om statens FoU-finansiering finns i avsnitt 5.3.

I Finland har det den 1 juli 2021 bildats 21 välfärdsområden, till vilka från och med den 1 januari 2023 ska överföras de tjänster inom social- och hälsovården och räddningsväsendet som kommunerna och samkommunerna för närvarande ansvarar för, samt kostnaderna för dessa tjänster. Välfärdsområdena finansierar sin verksamhet i huvudsak med statlig finansiering. Välfärdsområdenas ekonomi granskas i avsnitt 9.

Utsikterna för att nå de finanspolitiska målen

Den offentliga ekonomin uppvisar ett underskott under hela regeringsperioden och inte heller skuldkvoten kommer att sjunka permanent. Coronaviruspandemin och Rysslands anfallskrig har haft sin egen inverkan på dessa.

Underskottet i de offentliga finanserna underskred referensvärdet på 3 procent enligt EU-fördraget redan 2021 och ligger klart under det också 2022 och 2023.

I fjol började skuldkvoten minska och enligt finansministeriets prognos hösten 2022 fortsätter minskningen ännu i år. De försvarsupphandlingar som det redan tidigare har beslutats om, den svaga ökningen av skatteinkomsterna till följd av den svaga ekonomiska tillväxten, ökningen av de åldersrelaterade utgifterna samt normaliseringen av räntenivån leder till att skuldkvoten börjar öka på nytt från och med nästa år. Skuldsättningen inom de offentliga finanserna har sedan 2020 överskridit referensvärdet på 60 procent enligt EU-fördraget.

I en rapport som kommissionen publicerade den 23 maj 2022 konstaterades det att skuldkriteriet inte har uppfyllts 2021. Kommissionen har dock redan i sitt tillkännagivande om den finanspolitiska styrningen i mars 2022 konstaterat att den inte på våren ämnar inleda förfaranden vid alltför stora underskott (EDP) och anser att i synnerhet uppfyllandet av skuldnedsättningsvillkoret är för krävande för närvarande. Kommissionen konstaterade i maj att den bedömer behovet av att öppna förfarandena vid alltför stora underskott på nytt hösten 2022.

Iakttagandet av EU:s krav på de offentliga finanserna utvärderas i den preliminära budgetplanen för 2023 som offentliggörs i oktober 2022 och lämnas till EU. Kommissionen framför sina synpunkter på eventuella ändringar i samordningsramen för den ekonomiska politiken efter sommaren och i god tid före 2023.

I ljuset av finansministeriets prognos från hösten 2022 är de nominella mål för saldot som uppställts för de olika sektorerna inom de offentliga finanserna för 2023 i stort sett på väg att uppnås. Statsförvaltningens finansiella saldo förutspås 2023 vara svagare än det uppställda målet (ca -2¼ %), och lokalförvaltningens finansiella saldo understiger målet (ett underskott på ca ½ procent). Även välfärdsområdenas finansiella saldo ligger i linje med målet nära balans. Arbetspensionsanstalternas finansiella saldo bedöms nå upp till det målsatta överskottet på 1 procent, och de övriga socialskyddsfonderna uppvisar ett svagt överskott och är således på målsatt sätt nära balans.