Talousarvioesitys 2011

4.3. Verotuloarvioihin sisältyvät riskit

Verotuloarvioiden toteutuminen riippuu suuresti siitä, kuinka hyvin veropohjien taso ja kehitys pystytään ennustamaan. Edellisen hallituskauden tuloarvioiden toteutumisesta tehty tarkastelu (Valtion tilinpäätöskertomus vuodelta 2007) osoitti, että ennakoitua parempana toteutunut suhdannekehitys selitti varsinaisesta ennustevirheestä suurimman osan.

Vuoden 2009 verotuloarvioiden toteutumisesta tehdyn tarkastelun mukaan (Valtion tilinpäätöskertomus vuodelta 2009) valtion budjettitalouden verotulojen toteutuma jäi 5,8 mrd. euroa pienemmäksi kuin varsinaisessa talousarviossa arvioitiin. Verrattuna syyskuussa 2008 eduskunnalle annettuun talousarvioesitykseen ero on 7,3 mrd. euroa. Verotulojen yliarviointi selittyy pitkälti finanssikriisin seurauksena alkaneella poikkeuksellisen nopealla talouden kääntymisellä taantumaan. Yksittäisistä verolajeista suurin ennustevirhe oli yhteisöverossa.

Tuloennusteiden osuvuuteen liittyvät riskit kasvavat suhdannekäänteiden yhteydessä. Laskusuhdanteen alkaessa tulokehitys nähdään monesti liian myönteisenä, kuten edellä mainittu vuotta 2009 koskeva tarkastelu osoittaa, ja vastaavasti nousukauden alussa arviot voivat olla puolestaan liian varovaisia.

Tuloennusteet perustuvat käsitykseen talouskasvusta ja sen taustalla olevista tekijöistä kuten esimerkiksi kulutuksesta, työllisyydestä, yritysten tuloksista, koroista, varallisuusarvoista ja erilaisten hyödykkeiden kuten autojen tai alkoholin kysynnästä. Ennusteiden laadinnassa lähtökohtana on se, että tuloarvioiden epävarmuudet pyritään pitämään tasapainossa. Seuraavassa tarkastellaan keskeisiin verotuloeriin liittyviä riskitekijöitä ja niiden merkitystä verokertymän kannalta.

Ansio- ja pääomatulovero

Ansiotuloverojen kehitykseen vaikuttaa eniten palkkatulojen kehitys, joka puolestaan on riippuvainen ansiotason ja työpanoksen kehityksestä. Kaikki tekijät, jotka luovat epävarmuutta työllisyyskehitykseen, muodostavat siten riskin myös ansiotuloveroennusteen osuvuudelle. Talouskriisin aikana työtunnit ovat supistuneet selvästi voimakkaammin kuin työllisten lukumäärä. Talouden elpyessä myös käytetty työpanos kääntyy kasvuun. Tammi-toukokuussa palkkasumman kasvu on vielä jäänyt lähelle nollaa vuodentakaiseen verrattuna. Koko vuoden palkkatulojen arvioidaan kuitenkin lisääntyvän 2½ %. Riippuen siitä, käytetäänkö työpanoksen mittarina työtunteja tai työllisten lukumäärää, arvio palkkasumman noususta vaihtelisi kuluvan vuoden tapauksessa kahdesta neljään prosenttiin. Tämä osaltaan kuvaa myös ansiotuloverokertymään liittyvää epävarmuutta. Jos palkkasumman kasvu olisi esimerkiksi yhden prosenttiyksikön ennustettua hitaampaa, valtion ansiotuloveroja kertyisi vastaavasti 100 milj. euroa ennustettua vähemmän.

Ansio- ja pääomatuloveroennusteen merkittävimmät riskit liittyvät pääomatuloennusteeseen. Pääomatulot reagoivat talouden suhdanteisiin ansiotuloja voimakkaammin.

Tämänhetkisessä suhdannetilanteessa jako-osuuksien kannalta riskinä on erityisesti se, että pääomatulojen kasvu voi osoittautua ennakoitua voimakkaammaksi. Erityisesti luovutusvoittojen muutosten voimakkuuden ennustaminen talouden käännepisteissä on osoittautunut vaikeaksi. Pääomatulojen 10 prosentin suuruinen muutos merkitsee valtion verotuloissa noin 150 milj. euron lisäystä tai vähennystä.

Pääomatulojen merkittävin erä on luovutusvoitot, joita syntyy muun muassa arvopaperikaupasta. Talouskriisin seurauksena varallisuusarvot ovat alentuneet tuntuvasti. Alustavat tiedot vuoden 2009 verotuksesta antavat viitettä siitä, että pääomatulot olisivat supistuneet yli neljänneksellä v. 2009. Lopullinen tieto pääomatuloista on käytettävissä vasta, kun vuoden 2009 verotus valmistuu lokakuun lopussa 2010. Vuonna 2010 pääomatulojen arvioidaan kääntyvän noin 16 prosentin suuruiseen kasvuun mm. osakkeiden hintojen nousun seurauksena, ja v. 2011 pääomatulojen arvioidaan kasvavan 6 %. Verotettavien luovutusvoittojen ja pääomatuloveron tuoton kasvua saattaa toisaalta hidastaa aiempina verovuosina syntyneet vähennyskelpoiset luovutustappiot.

Pääomatuloennusteen onnistuminen vaikuttaa tuloarvioihin paitsi suoraan kertymien kautta myös ansio- ja pääomatuloverojen tilityksissä sovellettavien jako-osuuksien välityksellä.

Ansio- ja pääomatuloista kannettavat valtion tulovero, kunnallisvero, sairausvakuutusmaksu ja kirkollisvero kertyvät yhdessä ennakonpidätyksinä, ennakoina, ennakon täydennysmaksuina ja jäännösveroina. Kertyneet verot tilitetään kuukausittain veronsaajille (valtio, kunnat, seurakunnat, Kansaneläkelaitos). Tilityksessä käytetään kullekin veronsaajaryhmälle arvioitua tai lopullista verovuosikohtaista jako-osuutta, joka tarkoittaa veronsaajan osuutta kaikista tilityskokonaisuuteen kuuluvista ansio- ja pääomatuloveroista.

Jako-osuudet vahvistetaan verovuosikohtaisesti ja niiden laskemisessa käytetään samoja ennusteita veronalaisten tulojen ja vähennysten kehityksestä kuin muutoinkin valtion tuloennusteiden laatimisessa. Jos tulojen kehitystä koskevat ennusteet muuttuvat huomattavasti verovuoden aikana, jako-osuuksia muutetaan tarvittaessa ja kaikki kyseiseltä verovuodelta siihen mennessä tilitetyt verot oikaistaan uusien jako-osuuksien mukaisiksi. Suurimmat jako-osuuden muutokset ovat seurausta pääomatuloennusteiden muutoksista johtuen siitä, että valtio on pääomatuloveron ainoa veronsaaja. Ansiotulojen veropohjassa tapahtuvat muutokset vaikuttavat kaikkien veronsaajien verojen määriin ja vaikutus veronsaajien välisiin suhteellisiin osuuksiin on näin ollen pienempi kuin pääomatuloennusteiden muuttuessa.

Verotuksen valmistumisen jälkeen verotulojen tilityksessä siirrytään käyttämään ennustettujen jako-osuuksien sijasta todellisia jako-osuuksia, jotka perustuvat valmistuneen verotuksen mukaisiin lopullisten verojen määriin. Verotuksen valmistumisen jälkeisessä ns. maksuunpanotilityksessä oikaistaan kaikki siihen mennessä verovuodelta tilitetyt verot todellisten jako-osuuksien mukaiseksi. Vuonna 2009 vuoden 2008 verotuksen valmistumisen jälkeisessä maksuunpanotilityksessä valtio menetti runsaat 300 milj. euroa ja vastaavasti muut veronsaajat saivat yhteensä saman määrän lisää verotuloja verovuodelta 2008. Vuoden 2009 verotuksesta saatujen alustavien tietojen perusteella ennakoidaan, että vuonna 2010 vastaava oikaisu olisi noin 250 milj. euroa valtion verotuottoa vähentävä.

Yhteisövero

Yritysten maksama yhteisövero muodostaa merkittävimmän epävarmuustekijän sekä valtion että kuntien tulokehitykselle, kun otetaan huomioon yhteisöverotuoton määrä ja sen vaihtelu. Verotuloennusteessa lähtökohdaksi on valittu oletus siitä, että yritysten verotettava tulos kasvaisi tänä vuonna 15 % ja ensi vuonna 8 %, mikä vastaa käsitystä kansantalouden tilinpidon toimintaylijäämän kasvusta tuloennusteen taustalla olevassa makroennusteessa.

Talouskriisin myötä yhteisöveron tuotto supistui poikkeuksellisen voimakkaasti, eikä pudotuksen jyrkkyyttä kyetty täysimääräisesti ennustamaan. Talouden elpyessä riskinä voi vastaavasti olla, että yhteisöverokertymän ennustamisessa ollaan liian varovaisia. Markkina-analyytikkojen ennusteiden perusteella Helsingin arvopaperipörssissä noteerattujen yritysten tulosten kasvu voisi yltää tänä vuonna jopa lähes 40 ja ensi vuonnakin yli 20 prosenttiin. Näiden myönteisten kasvuarvioiden taustalla on kuitenkin erilaisia kertaluonteisia tekijöitä, jotka eivät välttämättä näy yritysten verotettavassa tulossa ja siten verokertymässä. On myös syytä ottaa huomioon, että useissa maissa toimivien pörssiyhtiöiden globaalin tuloksen kehityksen perusteella ei voi suoraan arvioida Suomen verokertymää. Verotulojen jako valtioiden kesken on riippuvainen muun muassa konsernin siirtohinnoittelussa käytetyistä arvoista tai ulkomaille maksetuista verojen hyvityksistä. Lisäksi yrityksille on syntynyt vähennyskelpoisia tappioita erityisesti vuosina 2008 ja 2009, joita yritykset voivat käyttää kymmenen vuoden kuluessa ja jotka saattavat vähentää verotettavan tulon määrää.

Tuloskehityksen muutokset näkyvät viiveellä yritysten maksamissa veroissa. Vuoden 2010 alkupuolella yhteisöveron kertymät ovat kehittyneet selvästi hitaammin kuin mitä toimintaylijäämän kasvuennuste tai arvopaperimarkkinoiden odotukset tuloskehityksestä antaisivat aiheen olettaa. Tuloennusteessa on oletettu, että verovuoden 2010 verosta tavanomaista suurempi osa kertyy ennakontäydennysmaksuina vasta vuoden 2011 puolella. On myös mahdollista, että tuloskehityksen paraneminen näkyisi ennustettua vähemmän yhteisöverotuoton määrässä. Yhteisöveroennusteeseen liittyy siten toteutuneen kehityksen osalta alaspäin suuntautuvia riskejä mutta toisaalta markkinoiden odotuksien perusteella kehitys voisi muodostua ennustettua myönteisemmäksikin. Yhteisöverokertymään liittyvien riskien merkitystä kertymän kannalta kuvaa se, että jos yritysten tuloskehitys jäisi 10 % heikommaksi, niin yhteisöveron koko tuotto supistuisi 470 milj. euroa ja valtion saamat verotulot jäisivät 300 milj. euroa ennustettua alhaisemmiksi.

Välilliset verot

Arvonlisäveroennusteen osuvuus riippuu keskeisesti siitä, miten kulutuksen kokonaisarvon kehitys ja kohdentuminen kyetään ennakoimaan. Yksityisen kulutuksen tapauksessa merkittävin riski liittyy kotitalouksien kulutushalukkuuteen. Taantuman aikana kotitalouksien säästäminen lisääntyi tuntuvasti. Taloustilanteen kohentuessa säästämisaste kääntyy laskuun mutta jää edelleen keskimääräistä korkeammalle tasolle. Näköpiirissä oleva kotitalouksien tulokehitys antaisi siten mahdollisuuksia ennustettua nopeammallekin kulutuskysynnän kasvulle. Yksityisen kulutuksen arvon muutos prosenttiyksiköllä vaikuttaa arvonlisäveron tuottoon noin 100 milj. euroa.

Valmisteverojen tuotto kehittyy suhteellisen vakaasti ja tuoton muutokset ovat suhteellisen pieniä lyhyellä aikavälillä. Valmisteveroista merkittävin on energiaverot, joiden tuoton riskit liittyvät ennen muuta yleisen taloudellisen kehityksen epävarmuuteen. Suurin merkitys on sillä, miten liikennesuoritteet kehittyvät, sillä bensiinin valmistevero tuottaa noin puolet ja dieselpolttoaineen vero noin neljänneksen energiaverokertymästä. Energian kulutus kokonaisuutena muodostaa siten verrattain vakaan osan veropohjaa.

Alkoholijuomaveron tuotto on kehittynyt verrattain tasaisesti talouskriisistä huolimatta. Siihen liittyvät riskit ovat yhteydessä ennen muuta matkustajatuontiin ja harmaiden markkinoiden kehittymiseen. Vuosina 2008—2009 toteutetut veronkorotukset lisäävät paineita matkustajatuonnin kasvulle. Suomen hintataso verrattuna Viroon on useimmissa tuotteissa edelleen lähes kaksinkertainen. Myös tupakkaveron tapauksessa matkustajatuonti muodostaa riskin kertymän kannalta.

Autoveroennusteen riskit liittyvät epävarmuuteen verotettavaksi tulevien ajoneuvojen kysynnästä ja niiden sovellettavaan veroprosenttiin vaikuttavista keskimääräisistä hiilidioksidipäästöistä. Jos uusien henkilöautojen kysyntä poikkeaa ennustetusta 1 000 kappaleella, tämä vaikuttaisi verotuottoon n. 7 milj. eurolla. Hiilidioksidipäästön keskiarvon yhden gramman muutos vaikuttaisi puolestaan n. 3—4 milj. eurolla uusista henkilöautoista kertyvän autoveron tuottoon.

Autoveron tuoton kannalta uusien henkilöautojen myynnin kehityksellä on suurin merkitys. Taloustaantuman seurauksena uusien henkilöautojen kysyntä putosi 40 % v. 2009, mutta kysyntä on kääntynyt nousuun v. 2010 ja nousun arvioidaan jatkuvan edelleen v. 2011. Autoveroennusteen oletuksena käytettävä kysyntäennuste vuodelle 2011, 117 000 uutta henkilöautoa, on pitkän aikavälin keskiarvon alapuolella ja on mahdollista, että uusien henkilöautojen kysyntä on suurempi kuin tuloarvion perustana käytetty oletus. Tämä edellyttäisi kuitenkin sitä, että kotitalouksien odotukset oman taloudellisen tilanteen suhteen säilyisivät vahvoina. Uusien henkilöautojen hankinnat voivat jäädä arvioitua vähäisemmiksi, jos työllisyys kehittyisi ennustettua heikommin. Välillisistä veroista autoveron tuotto on herkin kuluttajien odotuksissa tapahtuville muutoksille.

Ajoneuvoveron veropohjana on koko liikennekäytössä oleva ajoneuvokanta, jonka muutokset eivät yleensä ole kovin suuria ainakaan lyhyellä aikavälillä. Liikennekäytöstä poistomenettelyn helpottuminen voi kuitenkin vaikuttaa jonkin verran ajoneuvoveron tuottoon, ja dieselkäyttöisten henkilöautojen osuuden kasvun voidaan arvioida jonkin verran lisäävän veron tuottoa.

Varainsiirtoveron tuotto riippuu asuntojen ja kiinteistöjen hintojen ja kauppojen lukumäärän kehityksestä. Myös veron piiriin kuuluvat yrityskaupat vaikuttavat verokertymään ja lisäävät verotuoton vuotuista vaihtelua. Poikkeuksellisen alhaisen korkotason myötä asuntojen hintojen nousu on jatkunut voimakkaana kokonaistaloudelliseen kehitykseen suhteutettuna. Riskinä on se, että korkotason kääntyminen nousuun ja kotitalouksien ja odotusten muuttuminen varovaisemmiksi voivat näkyä asuntokauppojen lukumäärän supistumisena ja hintojen alenemisena, mikä puolestaan pienentäisi verokertymää.