Talousarvioesitys 2022
3. Hallituksen talous- ja finanssipolitiikka
Pääministeri Marinin hallituksen talouspolitiikan päämääränä on hyvinvoinnin lisääminen. Tällä tarkoitetaan ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää talouskasvua, korkeaa työllisyyttä ja kestävää julkista taloutta.
Hallitus asetti hallitusohjelmassaan keskeisiksi talouspolitiikan tavoitteiksi:
- — normaalin kansainvälisen ja siitä heijastuvan kotimaisen talouskehityksen oloissa työllisyysaste nostetaan 75 prosenttiin ja työllisten määrä vahvistuu vähintään 60 000 henkilöllä vuoden 2023 loppuun mennessä
- — normaalin kansainvälisen talouden tilanteessa julkinen talous on tasapainossa v. 2023
- — hallituksen päätöksillä eriarvoisuus vähenee ja tuloerot pienenevät
- — hallituksen päätöksillä Suomi kulkee kohti hiilineutraaliutta vuoteen 2035 mennessä.
Koronaviruksen aiheuttama kriisi loi tarpeen täsmentää hallitusohjelman julkista taloutta ja työllisyyskehitystä koskevia tavoitteita. Hallitus asetti puoliväliriihessä keväällä 2021 taloudellisen kestävyyden tiekartassaan tavoitteeksi:
— taittaa julkisen talouden velkasuhteen kasvu 2020-luvun puolivälissä
— nostaa työllisyysaste 75 prosenttiin vuosikymmenen puolivälissä ja kasvattaa työllisten määrää hallituksen työllisyystoimenpitein 80 000 henkilöllä vuosikymmenen loppuun mennessä.
3.1. Finanssipolitiikan linja
Pääministeri Marinin hallitus toteuttaa aktiivista ja vastuullista finanssipolitiikkaa, joka mitoitetaan suhdannetilanteen edellyttämällä tavalla. Finanssipolitiikka oli taantumassa voimakkaasti elvyttävää. Hallitus päätti laajoista toimista, joilla turvattiin työpaikkoja ja ihmisten toimeentuloa sekä helpotettiin yritysten taloustilannetta koronavirustilanteesta aiheutuvissa vaikeuksissa.
Hallitusohjelman mukaiset toimet (pysyvät lisäpanostukset ja ns. tulevaisuusinvestoinnit), kehyksen ns. poikkeusolojen mekanismin käyttöönotto vuosille 2021—2022, hallituksen puoliväliriihessä päättämä valtion menokehysten tason korotus sekä Suomen kestävän kasvun ohjelman toimeenpano ylläpitävät taloudellista aktiviteettia myös vaalikauden jälkipuoliskolla.
Finanssipolitiikan linja rakentuu siten, että valtiontalouden menoura alenee asteittain vaalikauden loppua kohden poikkeuksellisen korkealta vuosien 2020—2021 tasolta jatkaen laskua edelleen vaalikauden päättymisen jälkeenkin. Osana kevään 2021 ratkaisuja hallitus päätti korottaa vuosien 2022—2023 kehystasoa sekä vuoden 2021 varausta kertaluonteisiin ja finanssipoliittisesti pakollisiin koronavirustilanteesta aiheutuviin menotarpeisiin. Toisaalta kehysmenoja päätettiin kohdentaa uudelleen pysyvästi 370 milj. eurolla vuodesta 2023 alkaen.
Syksyn 2021 budjettiriihen yhteydessä hallitus on linjannut uusista sekä verotuloja lisäävistä, että niitä vähentävistä perustemuutoksista. Merkittävimmät vuoden 2022 verokertymää vahvistavat uudet päätökset liittyvät siirtohinnoittelu- (40 milj. euroa) ja korkovähennysrajoitussäännöksen (15 milj. euroa) uudistamiseen.
Hallitus päätti kevään 2021 kehysriihessä, että julkista taloutta vahvistettaisiin uusilla verotoimilla 100—150 milj. eurolla. Edellä mainittuihin perustemuutoksiin sisältyy osittain myös tähän kokonaisuuteen liittyviä päätöksiä. Tavoitteeseen vahvistaa julkista taloutta liittyy kuitenkin myös muita perustemuutoksia, joiden vaikutus näkyy vasta vuoden 2022 jälkeen, kuten kiinteistösijoitusrahastojen tuloveromuutos, yksityishenkilöihin kohdistuvan arvonnousuveron sekä kaivosveron käyttöönotto ja tupakkaveron lisäkorotus.
Budjettiriihen verotusta keventävät päätökset koskevat mm. täyssähköautojen autoveron alentamista (-20 milj. euroa), väliaikaista kotitalousvähennyskokeilua (-17 milj. euroa) ja tutkimusyhteistyön lisävähennyksen korottamista (-8 milj. euroa). Verotusta koskevilla ratkaisuilla pyritään edistämään myös ilmastotavoitteita. Ansiotuloverotukseen tehdään ansiotason nousun mukaiset indeksitarkistukset. Kokonaisuutena veroperustemuutokset vähentävät v. 2022 budjettitalouteen kertyvää verotuloa yhteensä 340 milj. euroa.
Hallitusohjelman mukaiset pysyvät menolisäykset ovat n. 1,3 mrd. euroa vuoden 2022 tasolla verrattuna kevään 2019 tekniseen julkisen talouden suunnitelmaan. Panostukset kohdentuvat mm. sosiaaliturvaan ja sosiaali- ja terveyspalveluihin, varhaiskasvatukseen, koulutukseen ja tutkimukseen sekä ympäristönsuojeluun ja ilmastopoliittisiin toimiin.
Kertaluonteisesta tulevaisuusinvestointiohjelmasta on vuodelle 2022 kohdennettu 466 milj. euroa. Lisäksi valtion asuntorahastosta kohdennetaan runsaan 80 milj. euron lisäpanostukset v. 2022. Tulevaisuusinvestointiohjelma päättyy vuoteen 2022. Tulevaisuusinvestointien rahoittamiseen liittyvien osakemyyntien oletetaan ajoittuvan vuosille 2021—2022. Alun perin tulevaisuusinvestoinneille osoitettua varausta on katsottu rakenne- ja suhdannepoliittisesti järkeväksi kohdentaa myös muihin tarkoituksiin kuin hallitusohjelmassa listattuihin kohteisiin. Siltä osin kuin näin toimitaan, ei menoja rahoiteta omaisuustuloin.
Vuodelle 2022 kohdentuu koronavirustilanteeseen liittyviä, hallituksen päättämiä määräaikaisia menoja n. 0,4 mrd. euroa. Sote-uudistuksen muutoskustannuksia sisältyy vuodelle 2022 yli 0,2 mrd. eurolla. Muut määräaikaiset menolisäykset ovat v. 2022 n. 0,5 mrd. euron tasolla.
Suomen kestävän kasvun ohjelmalla hallitus tukee hallitusohjelman tavoitteiden mukaisesti ekologisesti, sosiaalisesti ja taloudellisesti kestävää kasvua. Ohjelman rahoitus tulee EU:n kertaluonteisesta elpymisvälineestä ja sen merkittävin osa on elpymis- ja palautumistukiväline. Vuoden 2022 talousarvioesitykseen sisältyy n. 1,2 mrd. euron (määrärahat ja valtuudet yhteensä) kohdennukset elpymis- ja palautumissuunnitelman toimeenpanemiseksi. Merkittävimmät vuoden 2022 talousarvioesitykseen sisältyvät investoinnit kohdentuvat mm. energiainfrastruktuuriin ja uuteen energiateknologiaan, viestintäverkkoihin, Pohjoismaiseen työvoimapalvelumalliin sekä hoitotakuun toteutumiseen. EU:n elpymis- ja palautumistukivälineellä rahoitettavien toimien tarkoituksena on vauhdittaa kilpailukykyä, investointeja ja uudistuksia, osaamistason nostoa sekä tutkimusta, kehitystä ja innovaatioita sekä hoitoonpääsyn nopeutumista ja kasvihuonekaasupäästöjen vähenemistä. Komission ehdotuksen perusteella EU:n elpymis- ja palautumistukivälineestä oletetaan kertyvän tuloa 355 milj. euroa v. 2022. Maksatukset perustuvat kansallisten suunnitelmien etenemiseen ja toteutuvat, kun ohjelmissa esitettyjen tavoitteiden on osoitettu toteutuneen suunnitelmien mukaisesti.
Finanssipolitiikan tavoitteet ja säännöt
Hallituksen tavoitteena on kestävyystiekartan mukaisesti taittaa julkisen talouden velkasuhteen kasvu 2020-luvun puolivälissä.
EU-lainsäädäntö asettaa julkisen talouden alijäämälle 3 prosentin ja velalle 60 prosentin viitearvot suhteessa BKT:hen. Lisäksi EU- ja kotimaisen lainsäädännön mukaisesti julkisen talouden rakenteelliselle rahoitusasemalle asetetaan keskipitkän aikavälin tavoite (Medium-Term Objective, MTO).
Valtioneuvosto asetti syksyllä 2019 finanssipoliittisen lain (869/2012) 2 § mukaisesti keskipitkän aikavälin tavoitteen -0,5 prosenttiin suhteessa BKT:hen julkisen talouden rakenteelliselle rahoitusasemalle. Tämä on se minimitaso, johon Suomi on finanssipoliittisessa sopimuksessa sitoutunut. Julkisen talouden suunnitelmassa on myös asetettu monivuotiset tavoitteet koko julkisen talouden rahoitusasemalle, menoille ja julkisen talouden velalle siten, että ne ovat sopusoinnussa keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamisen ja hallitusohjelmassa asetetun julkisen talouden tasapainotavoitteen kanssa.
Euroopan komissio julkaisi 20.3.2020 tiedonannon1), jossa otettiin käyttöön vakaus- ja kasvusopimuksen yleinen poikkeuslauseke2) perustuen koronavirustilanteen aiheuttamaan vakavaan taloudelliseen taantumaan koko EU-alueella ja tarpeeseen vastata siihen riittävän suurella julkisella panoksella. Jäsenvaltiot tukivat yhteislausunnossaan3) 23.3.2020 lausekkeen käyttöönottoa. Yleisen poikkeuslausekkeen perusteella jäsenvaltioiden voidaan sallia tilapäisesti poiketa julkistalouden keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävältä sopeuttamisuralta edellyttäen, että tämä ei vaaranna julkistalouden keskipitkän aikavälin kestävyyttä. Komissio julkaisi 3.3.2021 tiedonannon ”Vuosi covid-19-pandemian alkamisesta – finanssipoliittiset toimet”, jossa komissio kertoi, missä olosuhteissa se voisi ehdottaa yleisen poikkeuslausekkeen voimassaolon päättämistä. Komission mukaan keskeinen määrällinen kriteeri poikkeuslausekkeen jatkoa arvioitaessa on talouden toimeliaisuuden taso EU:ssa tai euroalueella verrattuna kriisiä edeltäneeseen tasoon. Komission kevätennusteen perusteella kriisiä edeltänyt talouden toimeliaisuuden taso saavutetaan vuoden 2021 neljännellä vuosineljänneksellä koko EU:ssa ja vuoden 2022 ensimmäisellä vuosineljänneksellä euroalueella. Tämän ennusteen perusteella edellytykset poikkeuslausekkeen voimassaololle v. 2022 ja voimassaolon päättymiselle v. 2023 täyttyvät. Maakohtaiset tilanteet huomioidaan poikkeuslausekkeen voimassaolon päätyttyä.
Yleisen poikkeuslausekkeen voimassaolon on katsottu tarkoittavan myös kotimaisen finanssipoliittisen lainsäädännön (finanssipoliittinen laki 869/2012 ja julkisen talouden suunnitelmaa koskeva asetus 120/2014) mukaisten poikkeuksellisten olosuhteiden olevan voimassa, mikä tarkoittaa, että monivuotisten ja sektorikohtaisten tavoitteiden asettamisen ei tarvitse johtaa keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamiseen.4)
Hallitus asetti 12.5.2021 julkisen talouden suunnitelmassa seuraavat sektoreittaiset nimelliset rahoitusasematavoitteet vuodelle 2023:
— valtiontalouden alijäämä n. 2¼ % suhteessa BKT:hen
— paikallishallinnon alijäämä n. ½ % suhteessa BKT:hen
— hyvinvointialueiden rahoitusasema lähellä tasapainoa
— työeläkelaitosten ylijäämä n. 1 % suhteessa BKT:hen
— muiden sosiaaliturvarahastojen rahoitusasema lähellä tasapainoa
Hallitus on sitoutunut valtiontalouden kehysmenettelyyn, joka rajoittaa valtion talousarvioissa budjetoitavien menojen määrää. Menosäännöllä varmistetaan valtiontalouden vastuullinen, pitkäjänteinen ja taloudellista vakautta edistävä menopolitiikka. Hallitusohjelman mukaisia ja muita toimenpiteitä toteutetaan siinä määrin, kuin se on kehyksen puitteissa mahdollista.
Hallitus totesi osana puoliväliriihen ratkaisuja, että Suomen talouden ja finanssipoliittisten tarpeiden kokonaiskuva poikkeaa mm. koronavirustilanteen myötä merkittävästi siitä, mikä tilanne oli syksyllä 2019 vaalikauden kehystä asetettaessa. Vaalikauden kehyksen osalta hallitus oli tilanteessa, jossa kehyksen liikkumatila ei mahdollista ennakoimattomien menomuutosten huomioon ottamista sekä kaikkien hallituksen tarpeelliseksi katsomien uudistusten toteuttamista. Näin ollen osana puoliväliriihen ratkaisuja hallitus päätti korottaa vaalikauden kehystä vuosille 2022 ja 2023. Kehystä korotettiin 900 milj. euroa vuodelle 2022 ja 500 milj. euroa vuodelle 2023. Lisäksi vuoden 2021 kolmannen lisätalousarvion yhteydessä vuoden 2021 varausta koronavirustilanteesta aiheutuviin kertaluonteisiin menoihin korotettiin 1,35 mrd. eurolla.
Hallitusohjelman mukaiseen kehyssääntöön sisältyvä poikkeusolojen mekanismi on myös otettu käyttöön vuosille 2021 ja 2022 mahdollistaen 500 milj. euroa per vuosi kertaluonteisiin menoihin. Hallituksen linjauksen mukaisesti koronaan liittyvät välittömät ns. terveysturvallisuuden kustannukset (kuten testauksen sekä rokottamisen menot) katetaan kehyksen ulkopuolisina menoina vuosina 2021—2023.
3.2. Finanssipolitiikan toimenpiteet
Toimenpiteet finanssipolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi
Taloudellisen kestävyyden tiekartassa keskeisiksi julkisen talouden kestävyyttä vahvistaviksi toimenpidekokonaisuuksiksi on määritelty:
— työllisyyden lisääminen ja työttömyyden vähentäminen
— talouskasvun edellytysten vahvistaminen
— julkisen hallinnon tuottavuuden kasvattaminen ja kustannusvaikuttavuutta tukevat toimet
— sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus.
Hallitus seuraa taloudellisen kestävyyden tiekartan mukaisten toimien etenemistä ja valmistelee toimenpidekokonaisuuksia koskevia päätöksiä kevään 2022 kehysriiheen. Valmistelun etenemistä seurataan hallitusryhmien puheenjohtajien johdolla vuoden 2021 aikana sekä alkuvuonna 2022.
Jos valmisteltavat rakenteelliset uudistukset ja kasvua vauhdittavat uudistukset eivät riitä vahvistamaan julkista taloutta tavoitellusti, hallitus on sitoutunut toteuttamaan uusia toimenpiteitä tai turvautumaan myös julkisiin tuloihin ja menoihin nopeasti vaikuttaviin toimiin.
Hallitus päätti jo ennen kevään 2021 puoliväliriihtä rakenteellisista työllisyyttä vahvistavista toimista, jotka valtiovarainministeriön arvion mukaan kasvattavat työllisten määrää n. 31 000—33 000 henkilöllä vuoteen 2029 mennessä. Merkittävimpiä yksittäisiä toimenpiteitä ovat oppivelvollisuuden laajennus, työttömyysturvan lisäpäivistä luopuminen sekä pohjoismainen työvoimamalli, varhaiskasvatusmaksujen alennus, työllisyyden kuntakokeilut, palkkatuen uudistus ja osatyökykyisten työllisyyttä vahvistavat toimet. Vuoden 2029 tasossa arvioituna työllisyystoimet vahvistaisivat julkista taloutta valtiovarainministeriön arvion mukaan n. 300 milj. eurolla, kun huomioidaan myös työllisyystoimista aiheutuneet kustannukset.
Kevään 2021 puoliväliriihessä hallitus päätti lisäksi toimenpiteistä, joilla tavoitellaan 40 000—44 500 lisätyöllistä. Merkittävimpiä toimenpiteitä ovat mm. työ- ja elinkeinopalvelujen siirto kuntiin sekä siirron yhteydessä luotava rahoitusmalli, joka kannustaa kuntia kehittämään toimintaansa työllisyyttä edistäväksi, työkykyohjelman laajennus ja palkkatukiuudistus sekä jatkuvan oppimisen uudistus. Valtiovarainministeriön alustavan ennakkoarvion mukaan toimet vahvistavat julkista taloutta n. 150 milj. euroa.
Hallitus on sitoutunut tekemään hallituskauden loppuun mennessä lisäksi päätökset työllisyystoimista, jotka vahvistavat julkista taloutta 110 milj. eurolla. Em. kokonaisuudesta päätetään 15.2.2022 mennessä.
Lisäksi syksyn 2021 budjettiriihessä hallitus linjasi nopeavaikutteisista toimista osaavan työvoiman saatavuuden ja kohtaannon parantamiseksi. Muun muassa työperäistä maahanmuuttoa sujuvoitetaan. (Ks. tarkemmin luvusta 5.2)
Hallitus on päättänyt vahvistaa talouskasvun edellytyksiä hallitusohjelmassa linjatuilla talous-, finanssi-, elinkeino- ja kasvupoliittisilla pysyvillä ja väliaikaisilla toimilla (hallitusohjelman mukaiset pysyvät menolisäykset ja kertaluonteiset tulevaisuusinvestoinnit). Lisäksi koronavirustilanteen vaikutusten hillitsemiseksi on päätetty väliaikaisista toimista. Tällä tavoin hallitus on pyrkinyt estämään sitä, että koronapandemian aikana taloutta kohdannut isku heikentäisi talouden kasvupotentiaalia pitkäkestoisesti.
Julkisen talouden pysyvä vahvistaminen talouskasvua tukevin toimin edellyttää taloudelta nykyistä parempaa suorituskykyä. Hallitus pyrkii toimenpiteillään turvaamaan pitkäjänteisen T&K-rahoituksen, vahvistamaan Suomea investointiympäristönä, lisäämään yritysten investointikykyä ja vahvistamaan kotimaista omistajuutta sekä varmistamaan osaavan työvoiman saantia työperäistä maahanmuuttoa vauhdittamalla. Kasvutoimien toimeenpanoa ja niihin liittyvien tavoitteiden saavuttamista seurataan erityisesti Suomen kestävän kasvun ministerityöryhmässä.
Hallituksen tavoitteena on nostaa Suomen tutkimus- ja kehittämismenot 4 prosenttiin suhteessa bruttokansantuotteeseen vuoteen 2030 mennessä ja lisätä työperäistä maahanmuuttoa kumulatiivisesti vähintään 50 000 hengellä vuoteen 2030 mennessä. Kasvutoimille perustan luo EU:n kertaluonteisen elpymisvälineen, erityisesti sen elpymis- ja palautumistukivälineen, rahoituksella toteutettava Suomen kestävän kasvun ohjelma.
Taloudellisen kestävyyden tiekarttaan sisältyvien julkisen hallinnon tuottavuutta ja kustannusvaikuttavuutta kohentavien toimien tavoitteena on luoda edellytyksiä koko julkisen sektorin kustannusvaikuttavuuden strategiselle kehittämiselle. Tavoitteena on kehittää sosiaali- ja terveydenhuollon palveluprosesseja jo ennen kuin sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisvastuu siirtyy sote-uudistuksen myötä hyvinvointialueille v. 2023. Julkisen hallinnon kustannusvaikuttavuutta ja tuottavuutta pyritään kohentamaan myös tehostamalla kuntien ja valtion tilahallintoa ja hankintatoimea sekä hyödyntämällä digitalisaatiota. Toimenpiteiden valmistelusta vastaavat sote-ministerityöryhmä sekä digitalisaation, datatalouden ja julkisen hallinnon kehittämisen ministerityöryhmä.
Näkymät finanssipolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi
Julkinen talous on alijäämäinen koko hallituskauden ajan, ja julkinen velka suhteessa bruttokansantuotteeseen kasvaa yli 73 prosenttiin vuoteen 2025 mennessä. Valtiovarainministeriön syksyn 2021 arvion perusteella velkasuhde näyttää tämän jälkeen väliaikaisesti tasaantuvan runsaaseen 73 prosenttiin. Velkasuhteen kasvupainetta pienentää alhainen korkotaso. Ikäsidonnaisten menojen kasvu ja korkotason normalisoituminen uhkaavat kuitenkin vähitellen kääntää velkasuhteen uudelleen kasvuun 2020-luvun lopulta alkaen.
Valtiovarainministeriön syksyn 2021 ennusteen valossa julkisen talouden alijäämä tulee jälleen alittamaan EU:n perussopimuksen 3 prosentin alijäämäviitearvon v. 2022. Komission 2.6.2021 julkaisemassa perussopimuksen artiklan 126 kohdan 3 mukaisessa raportissa todettiin velkakriteerin rikkoutuneen v. 2020 ja rikkoutuvan myös v. 2021. Komissio ei kuitenkaan ehdottanut liiallisen alijäämän menettelyn käynnistämistä. Komission em. raportissa todettiin myös, että Suomi ei noudattanut EU:n perussopimuksen velkakriteeriä v. 2020. Alijäämä- ja velkakriteerien toteutumisen sekä keskipitkän aikavälin tavoitteen, ja vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan, noudattamisen arviointi tehdään 14.10.2021 julkaistavassa EU:lle toimitettavassa vuoden 2022 alustavassa talousarviosuunnitelmassa.
Vuodelle 2023 julkisen talouden sektoreille asetetut nimelliset rahoitusasematavoitteet ovat valtiovarainministeriön syksyn 2021 ennusteen valossa pitkälti toteutumassa. Valtionhallinnon rahoitusaseman ennustetaan olevan asetettua tavoitetta (n. -2¼ %) vahvempi v. 2023, ja paikallishallinnon rahoitusasema yltää likimain tavoitteeseen (n. ½ prosentin alijäämä). Myös hyvinvointialueiden rahoitusasema on tavoitteen mukaisesti lähellä tasapainoa. Työeläkelaitosten rahoitusaseman arvioidaan yltävän tavoiteltuun 1 prosentin ylijäämään, ja muut sosiaaliturvarahastot ovat hieman ylijäämäisiä eli siis tavoitellun mukaisesti lähellä tasapainoa.