Talousarvioesitys 2021
3. Hallituksen talous- ja finanssipolitiikka
Pääministeri Marinin hallituksen talouspolitiikan päämääränä on hyvinvoinnin lisääminen. Tällä tarkoitetaan ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää talouskasvua, korkeaa työllisyyttä ja kestävää julkista taloutta.
Hallitus asetti hallitusohjelmassaan keskeisiksi talouspolitiikan tavoitteiksi:
- — normaalin kansainvälisen ja siitä heijastuvan kotimaisen talouskehityksen oloissa työllisyysaste nostetaan 75 prosenttiin ja työllisten määrä vahvistuu vähintään 60 000 henkilöllä vuoden 2023 loppuun mennessä
- — normaalin kansainvälisen talouden tilanteessa julkinen talous on tasapainossa v. 2023
- — hallituksen päätöksillä eriarvoisuus vähenee ja tuloerot pienenevät
- — hallituksen päätöksillä Suomi kulkee kohti hiilineutraaliutta vuoteen 2035 mennessä.
Koronaviruspandemia on muuttanut Suomen ja kansainvälisen talouden näkymiä rajusti kuluvan vuoden aikana. Maailmantalous on ajautunut syvään taantumaan ja kotimainen kysyntä on vähentynyt voimakkaasti. Tämän seurauksena Suomen bruttokansantuote supistuu, työllisyys heikkenee ja työttömyysaste kääntyy nousuun.
Koronaviruksen aiheuttama kriisi on vauhdittanut valtion velkaantumista ja luonut tarpeen täsmentää hallitusohjelman tavoitteita julkisen talouden pidemmän aikavälin vakauttamisesta. Hallitus laatii vaiheittain tiekartan pitkän aikavälin toimista, joilla julkisen talouden kestävyyttä vahvistetaan (julkisen talouden kestävyystiekartta). Ensimmäisessä vaiheessa 2.6.2020 hallitus määritti julkisen talouden vahvistamisen päätavoitteeksi vakauttaa julkisen talouden velka suhteessa BKT:een vuosikymmenen loppuun mennessä.
Osana kestävyystiekarttaa hallitus on myös täsmentänyt työllisyyden lisäämistä koskevia tavoitteitaan. Hallitus tekee hallituskauden aikana taloutta vahvistavia työllisyystoimia, joiden tavoitteena on saavuttaa 80 000 lisätyöllisen työllisyysvaikutukset. Vuoden 2020 budjettiriihessä päätetyillä toimenpiteillä tavoitellaan 31 000—36 000 lisätyöllistä, yhteenlaskettuna hallituksen jo aikaisemmin tekemien työllisyyttä kasvattavien toimien ja työmarkkinajärjestöille annetun neuvottelutoimeksiannon kanssa.
3.1. Finanssipolitiikan linja
Pääministeri Marinin hallitus toteuttaa aktiivista ja vastuullista finanssipolitiikkaa, joka mitoitetaan suhdannetilanteen edellyttämällä tavalla. Hallitus on reagoinut koronaviruspandemiaan ja sitä seuranneeseen taantumaan aktiivisella finanssipolitiikalla. Vuoden 2020 aikana on päätetty lukuisista toimista koronavirustilanteen hoitamiseksi, niin viruksen leviämisen hillitsemiseksi kuin kansalaisten ja yritysten tukemiseksi. Myös budjetin automaattiset vakauttajat tukevat kysyntää taantumassa. Osa vuoden 2020 lisätalousarvioissa tehdyistä päätöksistä heijastuu myös vuoteen 2021 esimerkiksi monivuotisten väylähankkeiden ja yritystukien maksatusten muodossa. Nämä kasvattavat valtion budjetin menoja n. 1,0 mrd. eurolla v. 2021. Kuntatalouden tukemista jatketaan edelleen v. 2021, minkä lisäksi hallitus esittää mittavat määrärahavaraukset koronavirustilanteen välittömiin kustannuksiin, kuten testaamiseen ja hoitoon. Hallitus katsoo perustelluksi tukea työllisyyttä, tuotantoa ja talouden toimeliaisuutta talouden hauraan elpymisen vaiheessa v. 2021 mm. ottamalla käyttöön kehyssäännön mahdollistaman poikkeusolojen mekanismin. Mikäli Suomen talous kuitenkin elpyy ennakoitua nopeammin koronavirustilanteen aiheuttamasta shokista, hallitus varautuu kiristämään finanssipolitiikkaa.
Vuoden 2021 finanssipolitiikan mitoitukseen tulee vaikuttamaan myös EU:n elpymispaketin ja siihen liittyvän Suomen kansallisen elpymis- ja palautumissuunnitelman (Suomen kestävän kasvun ohjelma) toimeenpano. Hallitus on linjannut budjettiriihessä Suomen kestävän kasvun ohjelman kohdentamisesta kuuteen painopistealueeseen1) sekä niitä muodostettaessa käytettävistä kriteereistä2). Valtioneuvosto tulee antamaan eduskunnalle syysistuntokauden aikana selonteon koskien EU:n elpymisvälineen kautta kanavoitavan rahoituksen kansallista hyödyntämistä, mukaan lukien alustava kansallinen elpymis- ja palautumissuunnitelma. Alustava elpymis- ja palautumissuunnitelma toimitetaan Euroopan komissioon syksyn kuluessa ja lopullinen suunnitelma 30.4.2021 mennessä.
Kriisin jälkeisen elvytyksen ja jälleenrakentamisen rinnalle on haettava toimet, joilla julkinen talous pysyy vakaalla ja tasapainoisella uralla. Tämä on välttämätöntä ottaen huomioon hallituksen lupaus sukupolvien välisestä oikeudenmukaisuudesta.
Finanssipolitiikan tavoitteet ja säännöt
Hallituksen tavoitteena on vakauttaa julkisen talouden velka suhteessa BKT:een vuosikymmenen loppuun mennessä.
Perimmäisenä tavoitteena on julkisen talouden kriisinsietokyvyn ja kestävyyden vahvistaminen. Julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyden turvaaminen edellyttää toimien jatkamista myös kuluvan vaalikauden jälkeen.
Euroopan komissio julkaisi 20.3.2020 tiedonannon3), jossa otettiin käyttöön vakaus- ja kasvusopimuksen yleinen poikkeuslauseke4) perustuen koronavirustilanteen aiheuttamaan vakavaan taloudelliseen taantumaan koko EU-alueella ja tarpeeseen vastata siihen riittävän suurella julkisella panoksella. Jäsenvaltiot tukivat yhteislausunnossaan5) 23.3.2020 lausekkeen käyttöönottoa. Yleisen poikkeuslausekkeen perusteella jäsenvaltioiden voidaan sallia tilapäisesti poiketa julkistalouden keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävältä sopeuttamisuralta edellyttäen, että tämä ei vaaranna julkistalouden keskipitkän aikavälin kestävyyttä.
Koko EU:ta koskevan poikkeuslausekkeen käyttöönotto tarkoittaa, että myös Suomessa vallitsevat vakaus- ja kasvusopimuksen mukaiset poikkeusolot. Kotimaisessa lainsäädännössä (finanssipoliittinen laki 869/20126) ja julkisen talouden suunnitelmaa koskeva asetus 120/2014) viitataan finanssipoliittisen sopimuksen7) 3 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisiin poikkeuksellisiin olosuhteisiin8), jotka vastaavat yllä mainittua vakaus- ja kasvusopimuksen mukaista määritelmää. Vallitsevien poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi hallitus ei asettanut julkisen talouden suunnitelmassa 16.4.2020 julkisen talouden monivuotisia tavoitteita tai julkisyhteisöjen alasektoreittaisia rahoitusasematavoitteita. Julkisyhteisöjen monivuotiset tavoitteet on mielekästä asettaa vasta, kun on vankempi käsitys lähtökohdista.
Hallitus totesi 16.3.2020 yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa Suomen olevan poikkeusoloissa koronavirustilanteen vuoksi. Hallitus antoi eduskunnalle ensimmäiset valmiuslain käyttöönottoasetukset 17.3.2020. Valmiuslain nojalla voimassa olleet asetukset kumottiin 16.6.2020. Tässä poikkeuksellisessa tilanteessa hallitus totesi vuoden 2020 ensimmäisen lisätalousarvion yhteydessä, että valtiontalouden menokehys ei rajoita vuoden 2020 menoja.
Valtiontalouden kehysmenettely on keskeisin hallituksen finanssipolitiikan ankkuri muiden keskipitkän aikavälin finanssipoliittisten sääntöjen jäätyä taka-alalle koronavirustilanteen myötä. Hallitusohjelman mukaisia ja muita toimenpiteitä toteutetaan siinä määrin, kuin se on kehyksen puitteissa mahdollista. Hallitus on sitoutunut valtiontalouden kehysmenettelyyn ja palaamaan julkisen talouden suunnitelmassa 7.10.2019 asetettuun vaalikauden kehykseen vuodesta 2021 lukien.
Koronavirustilanne on poikkeusolojen ja valmiuslain voimassaolon päättymisen jälkeenkin jatkunut vaikeana, mistä johtuen vielä vuoden 2021 ajan käytössä on koronavirustilanteeseen liittyviä poikkeuksia: koronaan liittyvät välittömät terveysturvallisuuden kustannukset katetaan täysimääräisesti kehyksen ulkopuolisina menoina, minkä lisäksi tilanteen epävarmuuden takia vuodelle 2021 varataan ylimääräinen 500 milj. euroa käytettäväksi kertaluonteisiin ja finanssipoliittisesti pakollisiin koronavirustilanteesta aiheutuviin menotarpeisiin (ks. myös luku 5.1). Jos edellä mainittuja menoja aiheutuu vähemmän kuin mihin kehyksessä on varauduttu, erotusta ei käytetä muiden menojen lisäämiseen.
Poikkeuksellisten suhdannetilanteiden varalle valtiontalouden kehyssääntö sisältää mekanismin, joka tarvittaessa mahdollistaa kertaluonteisten menojen lisäämisen enintään 1 mrd. eurolla (enintään 500 milj. eurolla vuodessa). Talouspoliittinen ministerivaliokunta totesi valtiovarainministeriön kansantalousosaston valmistelun ja Suomen Pankin ja taloudellisten tutkimuslaitosten tilannearvion pohjalta 20.5.2020, että poikkeusolojen määritelmä täyttyy ja puolsi poikkeusolojen mekanismin käyttöönottoa hallitusohjelman mukaisesti. Poikkeusolojen mekanismin käyttöönotto on otettu huomioon vuoden 2021 kehystasossa.
3.2. Finanssipolitiikan toimenpiteet
Toimenpiteet finanssipolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi
Kestävyystiekartan mukaisesti keskeiset keinot julkisen talouden vahvistamiseksi ovat:
- — Työllisyyden lisääminen ja työttömyyden vähentäminen
- — Talouskasvun edellytysten vahvistaminen
- — Julkisen hallinnon tuottavuuden vahvistaminen sekä kustannustehokkuutta lisäävät toimet
- — Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus
Työllisyyttä lisätään ja työttömyyttä vähennetään mm. vuoden 2020 alussa voimaan tulleella työttömyysturvan lisäpäiväoikeuden alaikärajan nostolla, uudistamalla palkkatukisäännöksiä, laajentamalla oppivelvollisuutta, alentamalla varhaiskasvatusmaksuja sekä siirtymällä kohti pohjoismaista työvoimapalvelujen mallia. Lisäksi hallitus antaa työmarkkinaosapuolille toimeksiannon tehdä yhteinen tasapainoinen esitys toimiksi, joilla voidaan edistää yli 55-vuotiaiden työllisyysastetta sekä parantaa heidän työmarkkina-asemaansa ja työssä jaksamista. Esitystä työmarkkinaosapuolilta edellytetään marraskuun 2020 loppuun mennessä. Mikäli toimeksianto ei johda asetettuihin tavoitteisiin, hallitus linjaa tarvittavat toimet yksityiskohtineen joulukuussa 2020. Hallitus jatkaa työllisyystoimien valmistelua niin, että seuraava osa työllisyyttä tukevista toimista voidaan päättää hallituksen puoliväliriihessä keväällä 2021.
Talouskasvun edellytyksiä tuetaan mm. vahvistamalla tutkimus- ja kehitystoiminnan edellytyksiä osana Suomen kestävän kasvun ohjelmaa. Linjaukset päätetään syksyllä eduskunnalle annettavassa selonteossa.
Julkisen hallinnon tuottavuutta ja kustannustehokkuutta vahvistetaan julkisia hankintoja, tilahallintoa ja digitalisaatiota koskevin toimenpitein sekä lisäämällä sote-palvelujen kustannustehokkuutta ja vaikuttavuutta.
Hallitus antaa sosiaali- ja terveydenhuollon uudistusta koskevat lakiesitykset eduskunnalle joulukuussa 2020. Hallituksen tavoite on toteuttaa sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus niin, että järjestämisvastuu siirtyy sote-maakunnille 1.1.2023. Uudistuksen vaikutus julkisen talouden kestävyyteen riippuu siitä, missä määrin sote-maakunnat pystyvät kustannustehokkaaseen toimintaan ja miten niitä siihen valtion toimesta ohjataan. Säästöjen syntyminen 2020-luvun aikana on kuitenkin epävarmaa, sillä uudistukseen sisältyy merkittäviä muutoskustannuksia. Menojen kasvun hillinnän edellytykset paranevat vuosikymmenen lopulla ja 2030-luvulla.
Budjettiriihessä 16.9.2020 tehtyjä linjauksia täydennetään kehysriihessä 2021, kun kestävyystiekartta viimeistellään. Myös EU:n elpymis- ja palautumistukivälineen rahoituksen kansallinen kohdentaminen linkittyy kestävyystiekartan toimeenpanoon.
Jos valmisteltavat rakenteelliset uudistukset ja kasvua vauhdittavat uudistukset eivät riitä vahvistamaan julkista taloutta tavoitellusti, hallitus on sitoutunut toteuttamaan uusia toimenpiteitä tai turvautumaan myös julkisiin tuloihin ja menoihin nopeasti vaikuttaviin toimiin.
Hallitusohjelman toimeenpanoa jatketaan. Hallitusohjelman mukaiset pysyvät menolisäykset ovat n. 1,3 mrd. euroa vuoden 2021 tasolla (1,1 mrd. euroa v. 2020) verrattuna kevään 2019 tekniseen julkisen talouden suunnitelmaan. Panostukset kohdentuvat mm. sosiaaliturvaan ja sosiaali- ja terveyspalveluihin, varhaiskasvatukseen, koulutukseen ja tutkimukseen sekä ympäristönsuojeluun ja ilmastopoliittisiin toimiin.
Pysyvät menolisäykset katetaan pääosin päätösperäisin pysyvin lisätuloin ja uudelleenkohdennuksin. Verotusta koskevilla ratkaisuilla pyritään edistämään myös ilmastotavoitteita. Hallitus tiivistää veropohjaa ja korottaa välillisiä veroja. Vuonna 2021 alkoholin, tupakan ja lämmityspolttoaineiden verotusta kiristetään hallitusohjelman mukaisesti. Samalla sähköveroa alennetaan luokan II osalta EU:n minimiin. Ansiotuloverotukseen tehdään ansiotason mukaiset indeksitarkistukset. Veroperustemuutosten vuositason yhteisvaikutus vähentää valtion verotuloja n. 0,3 mrd. euroa vuoden 2021 osalta. Tämän lisäksi valtion verokertymää pienentää kuntien yhteisöveron jako-osuuden kasvattaminen kuntatalouden tukemiseksi.
Hallitus toteuttaa vaalikauden aikana kertaluonteisen tulevaisuusinvestointiohjelman, joka ei lisää julkisia menoja enää v. 2023. Vuodelle 2021 tästä kokonaisuudesta on tähän mennessä kohdennettu n. 440 milj. euroa. Lisäksi valtion asuntorahastosta kohdennetaan lähes 80 milj. euron lisäpanostukset v. 2021.
Tulevaisuusinvestointiohjelman seuraavassa vaiheessa EU:n elpymis- ja palautumistukivälineen ja tulevaisuusinvestointien rahoitus yhdistetään rakenne- ja suhdannepoliittisesti vaikuttavaksi kokonaisuudeksi. Siltä osin kuin rahoitusta osoitetaan hallituksen alkuperäisiin tulevaisuusinvestointikohteisiin, tavoitteena on sisällyttää vuoden 2021 määrärahoja koskevat esitykset talouspoliittisen ministerivaliokunnan valmistelun pohjalta täydentävään talousarvioesitykseen. Määrärahoihin sisällytetään esimerkiksi ammatillisen koulutuksen resursseja, varhaiskasvatusta, jatkuvaa oppimista, työelämän ja työhyvinvoinnin kehittämistä, luonnonsuojelua ja harvaan asutun maaseudun kehittämistä koskevat esitykset.
Alun perin tulevaisuusinvestoinneille osoitettua varausta katsotaan rakenne- ja suhdannepoliittisesti järkeväksi kohdentaa myös muihin tarkoituksiin kuin hallitusohjelmassa listattuihin kohteisiin. Siltä osin kuin näin toimitaan, ei menoja rahoiteta omaisuustuloin. Markkinatilanteen vuoksi myös jo aiemmin päätettyjen tulevaisuusinvestointien rahoittamiseen liittyviä osakemyyntejä on lykätty siten, että niiden oletetaan ajoittuvan vuosille 2021—2022.
Näkymät finanssipolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi
Valtiovarainministeriön ennusteen mukaan julkinen talous on alijäämäinen koko hallituskauden ajan, ja julkinen velka suhteessa bruttokansantuotteeseen kasvaa 76 prosenttiin vuoteen 2024 mennessä. Ilman julkista taloutta vahvistavia toimia velkasuhde jatkaa kasvuaan koko 2020-luvun ajan. Talouskasvu pysyy vaimeana ja sekä valtion että kuntatalouden tulojen ja menojen välinen epätasapaino kasvaa, kun väestön ikääntyminen kasvattaa eläke-, terveydenhoito- ja hoivamenoja.
Poikkeuksellisista olosuhteista johtuen julkisen talouden suunnitelmassa ei 16.4.2020 asetettu rahoitusasematavoitteita julkisen talouden rahoitusasemalle tai julkisen talouden alasektoreille. Näin ollen tavoitteiden saavuttamista ei myöskään voida arvioida.