Talousarvioesitys 2012

4.3. Verotuloarvioiden riski- ja herkkyystarkastelu

Talousarvioesityksen verotuloarvio pohjautuu liitteenä olevan talousennusteen mukaiselle veropohjien kehitykselle. Vallitsevassa taloustilanteessa vuotta 2012 koskevaan talousennusteeseen sekä sitä kautta myös verotulokehitykseen liittyy runsaasti epävarmuutta. Talouskehityksen ja verotuloja koskevien ennusteiden osuvuuteen liittyvät riskit kasvavat suhdannekäänteiden yhteydessä. Vuosien 2008 ja 2009 talousarvioissa verotulot yliarvioitiin selvästi, samoin 1990-luvun laman yhteydessä vuosina 1990—1993. Talouskasvua koskenut ennustevirhe oli poikkeuksellisen suuri v. 2009 kokonaistuotannon pudotessa jyrkästi mutta toisaalta myös v. 2010 kasvun piristyessä nopeasti. Vuoden 2010 verotuloarvioiden toteutumisesta tehdyn tarkastelun mukaan (Valtion tilinpäätöskertomus vuodelta 2010) valtion budjettitalouden verotulojen toteuma oli n. 1 mrd. euroa eli n. 3 % suurempi kuin varsinaisessa talousarviossa esitettiin.

Peruslaskelmasta poikkeavan talouskehityksen vaikutukset kokonaisverokertymään riippuvat siitä, minkä talouden kysyntäerien ja tekijöiden osalta talousennuste poikkeaa aiemmin arvioidusta. Esimerkiksi muutokset kotimaisessa kysynnässä vaikuttavat verotulokertymään voimakkaammin kuin ulkoisen kysynnän kautta tulleet muutokset. Historiatietojen perusteella talouden kasvun hidastuminen prosenttiyksiköllä heikentäisi valtion rahoitusasemaa 0,2—0,3 prosenttiyksiköllä suhteessa kokonaistuotantoon. Tästä valtaosa perustuu verotulojen heikkenemiseen. Vuoden 2012 kokonaistuotannon tasoon suhteutettuna prosenttiyksikön muutos talouskasvussa tarkoittaisi, että valtion rahoitusasema heikkenisi n. 500 milj. euroa.

Seuraavassa tarkastellaan keskeisimpiä verotuloihin liittyviä riskitekijöitä ja niiden merkitystä verokertymän kannalta. Tuloennusteet perustuvat käsitykseen talouskasvusta ja sen taustalla olevista tekijöistä. Taulukossa 8 on esitetty arvioita eräiden verolajien tuoton herkkyydestä veropohjassa tapahtuviin muutoksiin

Taulukko 8. Eräiden veropohjaerien muutoksen vaikutus valtion verotuottoon

Ansio- ja pääomatulovero

Ansio- ja pääomatuloveroarvion merkittävimmät riskit liittyvät pääomatuloennusteeseen sekä mahdollisiin jako-osuuksien oikaisuihin. Ansiotuloverojen kehitykseen vaikuttaa eniten palkkatulojen kehitys, joka puolestaan on riippuvainen ansiotason ja työpanoksen kehityksestä. Kaikki tekijät, jotka luovat epävarmuutta työllisyyskehitykseen, muodostavat siten riskin myös ansiotuloveroennusteen osuvuudelle. Palkkasumman kasvun poikkeaminen prosenttiyksiköllä ennustetusta heijastuisi n. 300 milj. euron suuruisena ansiotuloverokertymään, josta valtion verojen osuus on n. 125 milj. euroa ja kunnallisveron osuus n. 170 milj. euroa.

Pääomatulot, etenkin luovutusvoitot, reagoivat talouden suhdanteisiin ansiotuloja voimakkaammin. Lisäksi niiden ennustamista vaikeuttaa se, että niistä saadaan suhteellisen vähän toteutumatietoa ennen verotuksen valmistumista. Vuoden 2012 talousarvioesitystä laadittaessa on käytettävissä lopulliset tiedot vuoden 2009 pääomatuloista ja ennakkotietoja vuoden 2010 pääomatuloista. Vuonna 2009 pääomatulot alenivat noin viidenneksen, v. 2010 ne puolestaan nousivat saman verran. Vuosina 2011 ja 2012 pääomatulojen ennustetaan kasvavan vajaat 6 % vuodessa. Pääomatuloverotuotto on erityisen altis rahoitusmarkkinoiden epävakaudelle. Erityisesti luovutusvoittojen muutosten voimakkuuden ennakoiminen on osoittautunut vaikeaksi. Jos luottamus rahoitusmarkkinoilla edelleen heikkenee, luovutusvoitot saattavat jäädä huomattavastikin ennustettua alemmalle tasolle sekä v. 2011 että v. 2012. Pääomatuloja koskevan ennusteen poikkeaminen 10 prosenttiyksiköllä näkyisi pääomatuloverotuotossa arviolta 200 milj. euron suuruisena.

Pääomatulojen muutos näkyy verokertymässä viiveellä. Pääomatulojen suhdanneherkimmän erän, luovutusvoittojen, vero maksetaan useimmiten vasta verovuotta seuraavana vuonna joko ennakon täydennysmaksuna tai jäännösverona. Pääomatuloennusteen osuvuus vaikuttaa paitsi suoraan kertymien kautta myös ansio- ja pääomatuloverojen tilityksessä sovellettavien jako-osuuksien välityksellä. Vuoden 2011 luovutusvoittojen määrä vaikuttaa vuoden 2012 ansio- ja pääomatuloveron kertymään, koska vero luovutusvoitoista kertyy pääosin vasta verovuoden päättymistä seuraavana vuonna. Lisäksi pääomatulojen kehityksen poikkeaminen ennustetusta vaikuttaa veronsaajaryhmien jako-osuuksien arviointiin enemmän kuin ansiotuloverojen ennusteet. Valtio on pääomatuloveron ainoa veronsaaja, kun taas ansiotuloverojen veronsaajina ovat kaikki tilityskokonaisuuden veronsaajat. Verovuoden lopulliset verojen määrät ja niistä kullekin veronsaajalle kuuluvat jako-osuudet tiedetään vasta verotuksen valmistuttua verovuotta seuraavan vuoden lokakuussa. Ennen verotuksen valmistumista tilityksissä sovelletaan verotuloennusteisiin perustuvia arvioituja jako-osuuksia, joita oikaistaan tarvittaessa ennusteiden muuttuessa verovuoden kuluessa.

Yhteisövero

Yhteisövero on suhdanneherkimpiä veromuotoja. Yhteisöveron tuotto romahti taantuman seurauksena v. 2009. Verotuksen valmistumisesta saatujen ennakkotietojen perusteella v. 2010 yhteisöveron tuotto kasvoi vajaat 11 % ja v. 2011 verotuoton arvioidaan kasvavan n. 8 %. Yhteisöveroennusteen lähtökohtana on oletus siitä, että yritysten verotettava tulo kasvaa kansantalouden tilinpidon mukaisen toimintaylijäämän kasvua vastaavasti. Vuonna 2012 toimintaylijäämän kasvuksi ennakoidaan n. 4½ %, mutta yhteisöveron tuotto kasvaa vain ½ % johtuen verokannan alentamisesta. Valtion yhteisöverotuoton ennakoidaan sen sijaan kasvavan 5 % edellisvuodelle budjetoidusta, kun valtion osuus yhteisöveron tuotosta kasvaa 5 prosenttiyksiköllä.

Yhteisöveron tuoton ennustamisessa hyödynnetään myös markkina-analyytikkojen näkemyksiä yritysten tuloskehityksestä, joskaan tuloskehityksen perusteella ei voi suoraan ennustaa yritysten verotettavan tulon kehitystä. Kirjanpidon tuloskäsitteeseen sisältyy sellaisia eriä, joita ei verotuksessa lueta tuloksi. Yhtiön globaalin tuloksen kehityksen perusteella ei myöskään voi suoraan arvioida Suomeen maksettavien verojen määrää. Verotulojen jako valtioiden kesken on riippuvainen muun muassa konsernin siirtohinnoittelussa käytetyistä arvoista tai ulkomaille maksettujen verojen hyvityksistä. Lisäksi edellisvuosina syntyneiden tappioiden vähentäminen voi pienentää maksettavaa yhteisöveroa.

Yhteisöverokertymissä on suurempaa vaihtelua kuin muilla veromuodoilla. Kalenterivuoden yhteisöverokertymät vaihtelevat enemmän kuin koko verovuoden yhteisövero. Yksittäisen vuoden yhteisöverokertymään vaikuttavat paitsi samalta vuodelta maksettava vero, myös edellisen vuoden tuloksen perusteella oma-aloitteisesti maksettavat täydennysmaksut tai yrityksille näiden hakemuksesta palautettavat ennakot. Yritysten tuloskehityksen heikkeneminen näkyy verokertymässä tyypillisesti nopeammin kuin tuloskehityksen paraneminen. Tulosnäkymien heiketessä yritykset hakevat välittömästi ennakoiden alennuksia, kun taas tuloskehityksen parantuessa ennakoiden korottamisen sijasta yritykset maksavat tyypillisesti ennakon täydennysmaksua, joka tulee maksaa neljän kuukauden kuluessa tilikauden päättymisestä.

Yhteisöverokertymään liittyvien riskien merkitystä kertymän kannalta kuvaa se, että jos yritysten tuloskehitys tai tilinpidon näkökulmasta talouden toimintaylijäämä jäisi 10 % ennakoitua heikommaksi, niin yhteisöveron koko tuotto supistuisi arviolta 500 milj. euroa, josta valtion osuus olisi n. 350 milj. euroa.

Välilliset verot

Arvonlisäveroennusteen osuvuus riippuu keskeisesti siitä, miten kulutuksen kokonaisarvon kehitys ja kohdentuminen kyetään ennakoimaan. Yksityisen kulutuksen kasvaminen prosenttiyksikön oletettua heikommin vähentäisi arvonlisäverokertymää arviolta 90 milj. euroa. Yksityisen kulutuksen kohdalla merkittävin riski liittyy kotitalouksien kulutushalukkuuteen. Kotitalouksien kulutus muodostaa n. 60 % arvonlisäveron veropohjasta. Muutokset siinä vaikuttavat nykyisen kulutuksen lisäksi ennustettuun tulevaan kulutukseen ja tätä kautta ennustettuun arvonlisäveropohjaan. Kotitalouksien kulutushalukkuuteen voivat vaikuttaa talousnäkymien lisäksi myös varallisuusarvojen, kuten arvopaperien hinnan kehitys. Vuosien 2008—2009 taantuman aikana kotitalouksien säästäminen lisääntyi tuntuvasti. Säästämisasteen odotetaan alentuvan v. 2012.

Yleinen talousluottamuksen heikentyminen heijastuu kulutushyödykkeistä tyypillisesti voimakkaimmin kestokulutushyödykkeisiin, kuten autoihin, joiden hankintaa on usein mahdollista siirtää myöhemmäksi. Muutokset talousnäkymissä ja kuluttajien luottamuksessa muodostavat näin ollen merkittävän riskin autoveroennusteelle. Autoveron tuoton kannalta uusien henkilöautojen myynnin kehityksellä on suurin merkitys. Vuonna 2012 uusien autojen hankinnan oletetaan noudattavan kulutuskysynnän kasvua, jolloin verotettavaksi tulisi runsaat 125 000 uutta henkilöautoa. Tämän toteutuminen vaarantuu, mikäli kuluttajien luottamus omaan talouteen edelleen heikkenee. Vuosien 2008—2009 taantuman yhteydessä uusien autojen ensirekisteröinnit putosivat poikkeuksellisen jyrkästi n. 140 000:sta 90 000 kappaleeseen. Uusien autojen myynnin jääminen 10 000 kpl ennakoitua vähäisemmäksi pienentäisi autoveron tuottoa runsaat 70 milj. euroa. Myös veroperustemuutokset voivat vaikuttaa autojen kysyntään. Ensi vuodelle ehdotetulle autoverotaulukon tarkistukselle ei ole oletettu erikseen arvioituja käyttäytymisvaikutuksia.

Suhdannekehityksestä aiheutuu riskejä myös varainsiirtoveron tuottoon, joka riippuu asuntojen ja kiinteistöjen hintojen ja kauppojen lukumäärän kehityksestä. Varainsiirtoveron tuotto vaihtelee vuosittain huomattavasti johtuen muun muassa veron piiriin kuuluvien yritysjärjestelyjen määrän vaihtelusta samoin kuin asunto- ja kiinteistömarkkinoiden suhdannevaihteluista. Varainsiirtovero tulee suorittaa 2—6 kuukauden kuluessa, uusien asunto-osakkeiden tapauksessa tätäkin myöhemmin, minkä johdosta asunto- ja kiinteistökaupassa tapahtuvat muutokset näkyvät varainsiirtoveron kertymässä jopa vuoden viiveellä.

Verotuloarvioihin liittyviä riskejä ja herkkyyttä käsitellään myös talousarvioesityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa sekä valtiovarainministeriön budjettitalouden tuloarvioiden laatimista koskevassa menetelmäkuvauksessa (www.vm.fi).