Talousarvioesitys 2004

3. Talousarvioesityksen talouspoliittiset lähtökohdat ja tavoitteet

Hallituksen talouspolitiikan tärkeimpänä tavoitteena on työllisyyden lisääminen vähintään 100 000 hengellä vaalikauden loppuun mennessä. Tämä on välttämätöntä, jotta seuraavan vaalikauden loppuun mennessä päästäisiin 75 prosentin työllisyysasteeseen. Vain tällä tavalla voidaan kestävästi turvata hyvinvointipalveluiden ja tulonsiirtojen edellyttämä rahoituspohja.

Työllisyystavoite edellyttää talouspolitiikan linjan jatkamista, joka edistää vakaata talouskasvua, parantaa hyödyke-, pääoma- ja työmarkkinoiden toimivuutta sekä turvaa kansainvälisesti kilpailukykyisen toimintaympäristön yritystoiminnalle. Työllisyyden koheneminen ja valtiontalouden velkaantuneisuuden vähentäminen ovat keskeisiä talouspolitiikan tavoitteita, joilla pyritään varautumaan väestön ikääntymisestä ja talouden voimistuvasta kansainvälistymisestä aiheutuviin julkisen talouden meno- ja veronalennuspaineisiin.

3.1 Finanssipolitiikan
tavoitteet

Hallitus pyrkii finanssipolitiikassaan siihen, että valtiontalous pysyy vahvana, jotta julkinen talous voisi lähivuosikymmeninä selviytyä väestön ikääntymisen myötä kasvavista vastuistaan ilman kohtuutonta tulevien sukupolvien harteille tulevaa rahoitustaakkaa. Julkisessa taloudessa olevaa kapeaa liikkumatilaa käytetään tarkoin harkiten talouden kasvupotentiaalia parantaviin ja hyvinvointijärjestelmän toimintaa tukeviin menolisäyksiin sekä maltillisiin veroalennuksiin. Julkisen talouden rakenteita pyritään samanaikaisesti kehittämään kestävämmäksi ja tehokkaammaksi.

Valtiontalouden kestävyyden turvaaminen edellyttää, että valtionvelan suhde bruttokansantuotteeseen alenee. Tämän varmistamiseksi hallituksen tavoitteena on hallitusohjelman mukaisesti, että valtiontalous on vaalikauden lopulla kansantalouden tilinpidon mukaisesti tasapainossa. Julkiseen talouteen kokonaisuutena muodostuisi tällöin noin kolmen prosentin suuruinen ylijäämä suhteessa bruttokansantuotteeseen. Suhdanneluonteiset tai muutoin tilapäiset poikkeamat valtiontalouden tasapainoon tähtäävältä uralta voidaan sallia, mikäli ne eivät vaaranna valtion velkasuhteen alenemista.

Toukokuussa eduskunnalle selontekona annettu kehyspäätös tarkentaa linjausta. Siinä sitoudutaan menoja vähentäviin ja muihin korjaaviin toimenpiteisiin, mikäli valtiontalouden alijäämä uhkaa nousta yli 2¾ prosentin suhteessa kokonaistuotantoon.

Asetetut finanssipolitiikan tavoitteet ovat vaativia ja niiden toteuttamiseksi tarvitaan tiukan menokurin lisäksi kansantalouden kasvuperustaa vahvistavaa talous- ja rakennepolitiikkaa. Hallituksen työllisyystavoitteen toteutuessa tiukka menotalous mahdollistaa valtiontalouden tasapainon palauttamisen.

Tavoitteeksi asetetun valtiontalouden tasapainon saavuttamiseksi hallitusohjelmaan on kirjattu budjettitalouden menojen kehitystä ohjaava sitova linjaus koko hallituskaudeksi. Omaksutulla tiukalla menosäännöllä kytketään myös lisäbudjetit menokaton piiriin. Uudistus lisää budjettipolitiikan läpinäkyvyyttä, kun päätösperäiset muutokset menoissa voidaan paremmin erottaa suhdanne- ja muusta talouskehityksestä aiheutuneista muutoksista.

Asetetut tavoitteet ovat haasteellisia sillä kansainväliseen talouskehitykseen liittyy suuria epävarmuuksia ja kotimaassa talouden kasvun mahdollisuudet heikkenevät työikäisen väestön määrän kääntyessä vähitellen laskuun. Tavoitteiden saavuttamista edesauttavat kuitenkin viime vuosina toteutetut rakenteelliset uudistukset talouden joustavuuden ja vakauden lisäämiseksi. Myös tulopolitiikka näyttää pysyvämmin sopeutuneen euroalueen edellyttämään, kilpailukyvyn turvaavaan palkkamalttiin.

3.2 Veropolitiikan
tavoitteet

Talouskasvun ja työllisyyden edistäminen ovat keskeisiä vaikuttimia veropoliittisissa ratkaisuissa. Kansainvälisesti kilpailukykyisellä verojärjestelmällä voidaan parhaiten turvata korkea työllisyys ja hyvinvointipalvelujen kestävän rahoituksen edellyttämät verotuotot myös pitkällä aikavälillä.

Veroratkaisuissa on varauduttava kansainvälisen verokilpailun kiristymiseen ja erityisesti liikkuvien veropohjien kaventumiseen. EU:n laajentuminen lisää verokilpailun paineita. Ensi vuonna tämä koskee erityisesti alkoholin ja tupakkatuotteiden verotusta.

Työn verotuksen keventämisestä huolimatta palkansaajan verokiila on Suomessa edelleen korkea. Korkea verokiila – tuloverojen, työntekijän ja työnantajan maksamien sosiaaliturvamaksujen sekä kulutusverojen osuus työvoimakustannuksista – vähentää myös kannustimia panostaa osaamisen ja inhimillisen pääoman ylläpitämiseen ja lisäämiseen. Tällöin hyväkään koulutuksen tarjonta ei yksin riitä takaamaan monipuolisen osaamisen syntymistä ja pysymistä Suomessa, etenkin kun myös rajaveroasteet ovat kansainvälisesti korkeat.

Veropoliittisia ratkaisuja tehtäessä on myös huomioitava työvoiman kansainvälisen liikkuvuuden lisääntyminen, mikä voimistaa verokilpailua osaavasta työvoimasta ja lisää ansiotulojen rajaveroasteen alentamispainetta.

Korkea verokiila haittaa myös palvelusektorin yrittäjyyden ja työllisyyden kasvua. Tällöin hyvinvointipalveluiden ja tulonsiirtojen rahoituksen turvaamisen kannalta välttämätön työllisyysasteen nostaminen vaikeutuu. Verokiilan alentaminen onkin lähivuosien ja –vuosikymmenten pysyvä haaste. Haasteen kohtaaminen muuttuu entistä vaikeammaksi väestön ikärakenteen heikentyessä ja työeläkemaksurasituksen kasvaessa.

Talouskasvun työllistävyyden parantamiseksi verokiilaa on kavennettava erityisesti matalapalkkaiselta työltä, jossa tulonsiirtojen ja käyttäjämaksujen muutos huomioiden marginaalivero on korkeimmillaan.

Koska lähivuosien veropolitiikka ei voi perustua oletukselle, että nopea talouskasvu luo tilaa mittaville veronkevennyksille, kevennysten vastapainoksi tarvitaan työllisyysasteen nostamiseen ja työttömyysasteen alentamiseen tähtääviä rakenteellisia uudistuksia sekä vahvaa sitoutumista tehtyyn kehyspäätökseen, jotta julkisen talouden tasapaino ei liiaksi heikkene.

3.3 Julkisen talouden
kestävyys

Tämän vuosikymmenen aikana valtaosa suurista ikäluokista ylittää nykyisen keskimääräisen eläkkeellesiirtymisiän. Työllisyysastetta ja kansantalouden tuottavuutta onkin kyettävä nostamaan, jotta vähenevä työvoiman tarjonta ei muodostuisi talouskasvun esteeksi. Hallitusohjelma on toteutettava niin, että toimenpiteet tukevat parhaalla mahdollisella tavalla sen päätavoitetta, työllisyyden lisäämistä.

Hallituksen asettama tavoite lisätä työllisyyttä vähintään 100 000 hengellä vaalikauden loppuun mennessä edellyttää, että työllisyysaste kääntyy jälleen nousuun ja kasvaa jatkossa keskimäärin vajaalla prosenttiyksiköllä vuosittain. Tämä kasvu vastaisi vuosien 1995—2001 tapahtunutta keskimääräistä nousuvauhtia.

Työllisyysastetavoitteen saavuttamiseksi työllisyyttä olisi kyettävä kasvattamaan kaikissa ikäryhmissä painopisteen ollessa selvästi nuorten ja ikääntyneiden työllisyyden parantamisessa. Tämä on välttämätöntä myös valtiontalouden tasapainon saavuttamiseksi, velkaantuneisuuden alentamiseksi ja hyvinvointipalvelujen rahoituksen turvaamiseksi.

Talouskasvun ja työllisyyden vahvistamiseen tähtäävä hallituksen talouspolitiikka perustuu osaamisen, yrittäjyyden ja muiden kasvun edellytysten vahvistamiseen. Tuottavuuden ja kilpailukyvyn parantamiseksi tutkimus- ja tuotekehityksen edistäminen, koulutustason kohottaminen, vakaan talous- ja ansiokehityksen tukeminen ja julkisen sektorin tehokkuuden kehittäminen ovat avainasemassa. Sekä yksityisen että julkisen sektorin tuottavuuden nostamiseksi uuden teknologian sovellusten entistä nopeampi ja laaja-alaisempi hyödyntäminen on välttämätöntä.

Väestön ikääntymisen vaikutukset julkiseen talouteen

Ylivoimaisesti tärkein tulevaisuuden haaste on väestön ikääntyminen ja siitä aiheutuvat kasvavat vastuut julkiselle taloudelle. Suomen väestö ikääntyy vuoteen 2030 mennessä nopeinta vauhtia Euroopassa. Työikäinen väestö (20—64 -vuotiaat) alkaa vähentyä vuonna 2010. Tätä ei ole Suomessa tapahtunut kahtena viime vuosisatana kuin poikkeusoloissa.

Vuoteen 2030 mennessä työikäisen väestön arvioidaan supistuvan peräti 330 000 hengellä, kun saman ajan kuluessa eläkeikäisen väestön, yli 65-vuotiaiden, määrän arvioidaan lisääntyvän 540 000 hengellä. Tämän seurauksena vanhushuoltosuhde likimain kaksinkertaistuu vuoteen 2030 mennessä.

Kuvio 2. Väestön ikärakenteen muutos (1 000 henkeä)

Eläkeikäisen väestön määrän voimakas kasvu aiheutuu suurten ikäluokkien siirtymisestä eläkeikään sekä eliniän jatkuvasta pitenemisestä. Vuoteen 2050 mennessä suomalaisten eliniän arvioidaan pitenevän lähes 5 vuodella nykyisestä.

Taulukko 5. Vanhushuoltosuhde, yli 65 -vuotiaat suhteessa työikäiseen väestöön
(20—64 -vuotiaat), %

Työikäisen väestön supistuminen merkitsee kansantalouden kasvu- ja julkisen talouden rahoitusmahdollisuuksien heikkenemistä. On vaarana, että Suomi siirtyy muiden EU-maiden kanssa pysyvämmin hitaan talouskasvun aikaan. Työvoiman määrän kääntyessä laskuun, tuotanto voi kasvaa vain työn tuottavuuden nousun ansiosta.

Taulukko 6. Kansantuotteen keskimääräinen kasvuvauhti vuodessa, %

¹⁾ Tehdyt työtunnit

Lisäksi väestön ikääntyminen merkitsee julkisten menopaineiden kasvua. Ennusteiden mukaan nopeimmin kasvavat tulevaisuudessa eläke- ja hoivamenot. EU:n talouspoliittiselle komitealle laadittujen laskelmien mukaan näiden menojen yhteenlaskettu osuus suhteessa bruttokansantuotteeseen lisääntyy vuoteen 2040 mennessä 6—7 prosenttiyksiköllä.

Taulukko 7. Väestön ikärakenteen vaikutus julkisiin menoihin, % bruttokansantuotteesta

Suomi ikääntyy muuta Eurooppaa nopeammin, mutta on myös varautunut useimpia EU-maita paremmin tähän:

• Työeläkkeitä on rahastoitu sekä yksityisellä että julkisella sektorilla. Eläkkeiden rahastoinnin ansiosta eläkemaksujen nousupaine jää olennaisesti pienemmäksi kuin eläkemenojen, kun osa eläkemenoista voidaan rahoittaa eläkerahastojen tuotoilla.
• Viimeisen kymmenen vuoden aikana on tehty useita eläkeuudistuksia, jotka vahvistavat eläkejärjestelmän rahoituksen kestävyyttä mm. kannustamalla pitempiin työuriin.
• Valtio on 1990-luvun alun laman jälkeen vähentänyt velkaantuneisuuttaan ja siten korkomenojaan. Tällä tavoin on luotu tilaa hoivamenojen tulevalle kasvulle.
• Julkisen talouden rahoituspohjaa on vahvistettu kasvua ja työllisyyttä tukevalla talouspolitiikalla.

Samanaikaisesti huolta kuitenkin aiheuttavat Eläketurvakeskuksen laskelmat, joiden mukaan eläkkeelle siirtymisikä ei ole viime vuosina noussut lainkaan.

Hyvinvointiyhteis-kunnan rahoitusperustan kestävyys

Valtiovarainministeriössä on arvioitu julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä skenaariolaskelmilla, jotka huomioivat väestön ikärakenteen muutokseen liittyvän menokasvun. Laskelmat olettavat veroasteen pysyvän ennallaan ja siten muita veroja laskettavan työeläkemaksujen noustessa.

Peruslaskelmassa oletetaan työllisyysasteen nousevan 68 prosenttiin vuonna 2007 ja edelleen 73 prosenttiin vuoteen 2050 mennessä. Laskelman mukaan julkinen talous painuisi alijäämäiseksi vuonna 2020. Sen jälkeen alijäämä kasvaisi niin, että se olisi 3½ % vuonna 2030 ja vuonna 2050 peräti 10 % suhteessa kokonaistuotantoon.

Työeläkerahastojen talous pysyisi peruslaskelmassa ylijäämäisenä koko tarkastelukauden ajan. Vastaavasti muu julkinen talous – lähinnä valtio ja kunnat – olisi alijäämäinen. Kasvavan alijäämän takia valtion ja kuntien yhteenlaskettu bruttovelan suhde kokonaistuotantoon nousisi vajaasta 50 prosentista vuonna 2007 lähes 100 prosenttiin vuonna 2030 ja lähes 200 prosenttiin vuonna 2050. Perusvaihtoehdossa valtion ja kuntien talous siten ei ole kestävällä pohjalla.

Tavoitelaskelmassa, jossa työllisten määrä nousee 100 000 hengellä vaalikauden loppuun mennessä, julkinen talous olisi 3½ - 3 % ylijäämäinen suhteessa kokonaistuotantoon vuoteen 2020 saakka. Ylijäämä olisi myös tässä vaihtoehdossa kokonaan työeläkerahastojen varassa. Vuoden 2020 jälkeen julkisen talouden ylijäämä alkaisi kuitenkin pienentyä niin, että julkinen talous kääntyisi alijäämäiseksi vuonna 2035 ja tarkastelukauden lopussa vuonna 2050 alijäämä olisi noin 1½ % suhteessa kokonaistuotantoon.

Tavoitelaskelmassa julkisen talouden velkasuhde alenisi nykytasoltaan vuoteen 2020 saakka, mutta kääntyisi sen jälkeen kasvuun ja olisi tarkastelukauden lopussa lähes 80 %.

Tavoitevaihtoehtoa kuvaavassa laskelmassa julkisen talouden rahoitus olisi peruslaskelmaa merkittävästi kestävämmällä pohjalla ja väestön ikääntymisestä aiheutuva julkisten menojen kasvu pystyttäisiin rahoittamaan ilman suuria verojen korotuksia.

Vaikka vuosikymmenten päähän liittyviin laskelmiin liittyy suuria epävarmuuksia, ne kuitenkin osoittavat julkisen talouden liikkumatilan olevan väestön ikääntymiskehityksen vuoksi lähivuosikymmeninä varsin pieni suotuisankin työllisyyskehityksen oloissa. Liikkumatilaa kaventaa lisäksi julkisen sektorin taipumus muuta taloutta hitaampaan tuottavuuskehitykseen. On kuitenkin selvää, että mitä nopeammassa tahdissa työllisyysaste saadaan nousemaan ja valtion ja kuntien taloudet vakautettua, sitä paremmat ovat mahdollisuudet vastata väestön ikääntymisestä aiheutuvaan haasteeseen.

Julkisen hallinnon tuottavuus

Hallitusohjelmassa on asetettu tavoitteeksi julkisen hallinnon ja palvelujen tuottavuuden ja tehokkuuden lisääminen. Tämä on tärkeää hyvinvoinnin ja julkisen talouden tasapainon turvaamiseksi myös pidemmällä aikavälillä.

Hallituksen lähtökohtana on, että julkisten hyvinvointipalvelujen tehostamiseen tähtäävät toimenpiteet suunnitellaan julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä vahvistaviksi. Hallitus toteuttaa tehokkuutta lisääviä rakenteellisia toimenpiteitä ja käynnistää niiden tueksi hallinnonalakohtaiset tuottavuusohjelmat. Uudistusten painopisteenä on palvelutuotannon rakenteiden ohella palvelujen ohjaamisen ja niiden rahoittamisen kehittäminen.

Valtion ja kuntien välisiä suhteita on kehitettävä palveluiden tuotannon ja rahoituksen pitkäjänteisen kehittämisen ja vakauden turvaamiseksi. Peruspalveluohjelma ja siihen liittyvä vuosittainen peruspalvelubudjetti ovat julkisen palvelutuotannon turvaamiseen tähtääviä uudistuksia. Menettelyyn siirtyminen aloitettiin jo päätettäessä valtiontalouden kehyksistä vuosille 2004—2007. Hallituksen tarkoituksena on kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistaminen siten, että se astuu voimaan vuonna 2005. Uudistuksen keskeisenä tavoitteena on palvelurakenteiden ja niiden tuottamistapojen uusiminen sekä kuntien välisen yhteistyön edistäminen.

3.4 EU:n talouspoliittiset linjaukset

Euroalueen yhteistä talousstrategiaa koskevilla linjauksilla on pyritty vahvistamaan maiden talouspolitiikkaan ja vakaus- ja kasvusopimukseen kohdistuvaa luottamusta. Taustalla ovat julkisen talouden ongelmat, joihin eräissä euroalueen maissa on ajauduttu talouspolitiikan virheiden ja laskusuhdanteen vuoksi. ECOFIN-neuvosto on todennut, että Portugalissa, Saksassa ja Ranskassa on julkisen talouden liiallinen alijäämä, sekä käynnistänyt tätä koskevan menettelyn. Tämän mukaisesti Portugalin on ryhdyttävä toimiin, joilla julkisen talouden alijäämä painetaan alle 3 prosentin rajan jo kuluvan vuoden aikana. Saksan ja Ranskan osalta vastaava tavoite on saavutettava vuoden 2004 kuluessa. Samalla on toimittava siten, että velkaantumiskehitys pysyy kurissa alijäämistä huolimatta.

Yhteisistä linjauksista tilanteen korjaamiseksi konkreettisin on euroryhmän lokakuussa 2002 Luxemburgissa asettama tavoite. Sen mukaan maiden, jotka eivät ole saavuttaneet vakaussopimuksen tavoitetta julkisen tasapainon pitämisestä ”lähellä tasapainoa tai ylijäämäisenä”, tulee alentaa rakennekorjattua alijäämäänsä vähintään 0,5 prosenttiyksiköllä vuodessa. Tämä tavoite vahvistettiin maaliskuun 2003 Eurooppa-neuvoston yhteydessä sekä vuoden 2003 talouspolitiikan suuntaviivoissa. Euroalueen elpyminen perustuu ennen muuta kuluttajien ja yritysten luottamuksen vahvistumiseen. Siksi päätetyistä linjauksista ja tehdyistä sitoumuksista kiinni pitäminen on tärkeää myös lyhyen aikavälin kehityksen tukemiseksi.

Keskipitkän ja pitkän aikavälin tavoitteenasettelun merkitys on edelleen vahvistunut EU-tason talouspolitiikassa. Erityisesti tämä koskee julkista taloutta ja komissio on painottanut velkakriteerin merkitystä monenkeskisessä seurannassa. Se on todennut olevansa valmis uusiin toimiin niiden maiden osalta, jotka eivät ole saavuttaneet 60 prosentin viitearvoa tai eivät saavuta sitä riittävällä nopeudella.

EU-maiden kasvu-mahdollisuudet väestön ikääntyessä

Euroopan taloudelliset ongelmat ja kilpailukyvyn puute liittyvät yhä selvemmin talouden rakenteisiin. Tämä ymmärretään yhä laajemmin ja useissa keskeisissä EU-maissa – Saksassa, Ranskassa ja Italiassa – on käynnistetty merkittäviä rakenteellisia uudistuksia erityisesti työmarkkinoilla ja eläkepolitiikassa. Voidaan odottaa, että rakenneuudistusten tuloksena Euroopan kasvupotentiaali ja julkisen talouden kestävyys vahvistuvat. Monet jäsenvaltiot kohtaavat väestön ikääntymisen aiheuttamat ongelmat jo lähivuosina, jolloin uudistustarpeet tulevat yhä konkreettisemmiksi.

Vuoden 2003 aikana myös keväällä 2004 liittyvät uudet jäsenvaltiot ovat tulleet tiiviimmin mukaan EU-tason talouspolitiikan koordinaatioon. Tavoitteet ovat samat sekä vanhoille että uusille jäsenvaltioille. Uusien jäsenmaiden tulotaso- ja tuottavuuskuilu nykyiseen EU-alueeseen verrattuna on kuitenkin mittava. Tästä syystä on erityisen tärkeä, että näiden maiden talouspolitiikka painottuu kasvun edellytysten turvaamiseen. Nykyisten jäsenvaltioiden kokemukset osoittavat, että vain sitoutuminen sekä julkisen talouden että hintatason vakauteen antaa riittävän pohjan kestävälle talouskehitykselle, joten helppoja vaihtoehtoja ja valintoja ei ole edessä myöskään näissä maissa.