Statsbudgeten 2009

7. Statens resursförvaltning

De centrala uppgifterna inom statens resursförvaltning är statens verksamhet som arbetsgivare och utvecklandet av förvaltningen. Inom statens budgetekonomi arbetar år 2009 ca 118 000 personer och arbetskraftskostnaderna uppgår till ca 6,0 miljarder euro.

7.1. Arbetsgivar- och personalpolitiken

Arbetsmarknadsavtalen år 2007 ingicks på förbundsnivå och staten nådde en avtalsuppgörelse för en avtalsperiod på två år och fyra månader, 1.10.2007—31.1.2010. Målet med avtalsuppgörelsen är att genom lönesättningen och arbetslivsutvecklingen förbättra resultatet för statsförvaltningen och dess verksamhetsenheter. I avtalet ingår tre generella påslag för åren 2007—2009, sammanlagt drygt 8 %, samt de poster för åren 2008 och 2009 (sammanlagt 3,3 %) som ska genomföras på myndighetsnivå i form av prioriteringar som förbättrar resultatet och konkurrenskraften. Till slutet av avtalsperioden hänför sig en likalönspott på 0,2 % som det avtalas om på centralnivå år 2009 efter att nödvändiga utredningar har gjorts. Då preciseringarna i texten inberäknas och den kumulativa verkan beaktas är avtalets verkan sammanlagt 12,0 %. Enligt förhandsuppgifter steg de statsanställdas inkomster år 2007 med i genomsnitt 3,6 %. På grund av avtalshöjningarna och tillämpningen av avtalen beräknas inkomsterna på motsvarande sätt stiga 6,5 % år 2008 och 5,6 % år 2009.

I statens avtalsuppgörelse togs det också in bestämmelser om beredningen av ett gemensamt lönesystem inom statsrådet. Statens arbetsmarknadsverk och representanter för ministerierna samt huvudavtalsorganisationerna fortsätter att förbereda systemet och för förhandlingar om det tjänstekollektivavtal som berör detta.

I jämförelse med den egentliga budgeten för 2008 har man i denna budgetproposition som tilllägg beaktat 191 miljoner euro som hänför sig till statens tjänste- och arbetskollektivavtal och 7 miljoner euro som hänför sig till att statens lönesystem tas i bruk. I anslutning till att övergångsperioderna för lönesystemen enligt avtalsuppgörelsen avslutas har anslagen minskats med 18 miljoner euro i propositionen. För att förbättra statens lönekonkurrenskraft har 44 miljoner euro fogats till omkostnadsmomentet för de löneutgifter som orsakas av de lönepolitiska utvecklingsåtgärder som arbetsgivaren i huvudsak vidtagit hösten 2007. Den sammanlagda effekt som de fyra ovan nämnda lönejusteringsfaktorerna har på ett ämbetsverks eller en inrättnings omkostnader framgår av motiveringarna till momenten.

Finansministeriet lade den 6 november 2007 upp strategier för förändringsstyrningen och omställningsskyddet inom statsförvaltningen. En snabb omställning i fråga om förändringar i förvaltningen, t.ex. reformerna inom central- och regionalförvaltningen och produktivitetsprogrammet och likaså en snabb förändring av arbetskraftsläget, kräver nya, effektivare åtgärder inom personalledningen. Förändringarna kräver att de statliga verksamhetsenheterna har en professionell personalledning och en fungerande personalplanering och att de är konkurrenskraftiga som arbetsgivare. Personalens kompetens, arbetshälsa och engagemang är mycket viktiga för ett lyckat genomförande av förändringarna.

Statsrådet fattade den 30 april 2008 ett principbeslut om statsförvaltningens ledarpolitik. Beslutet innehåller de principer enligt vilka staten som arbetsgivare anställer, utvecklar och sporrar kompetenta ledare till att klara av olika uppgifter. Den stora omsättningen bland ledningen de kommande åren är en orsak till strategierna. Över 60 % av personerna inom dagens högre tjänstemannaledning slutar före år 2011 och så gott som alla slutar före år 2020. Omställningarna i ledarpolitiken genomförs gradvis åren 2008—2011 i samarbete med finansministeriet och de andra ministerierna. En konkret refom är programmet Framtidens ledare (Tulevaisuuden johtajat) som finansministeriet startat och inom vilket den centrala ledningen och de sakkunniga förbereds för framtida utmaningar.

Tablå 31. Nyckeltal som beskriver personalen inom budgetekonomin åren 2006—2009

¹⁾ Uppgifterna för åren 2008 och 2009 är uppskattningar. I uppskattningarna har beaktats den minskning av statens personal som den förbättrade produktiviteten möjliggör, men inte några andra förändringar gällande personalen som ingår i budgetpropositionen för 2009.

²⁾ I uppskattningarna har beaktats de ökningar som föranleds av kända avtalsjusteringar och tillämpningen av avtalen

³⁾ Förhandsuppgifter för år 2007 och uppskattningar för åren 2008 och 2009.

7.2. Utveckling av förvaltningen

Det praktiska fullföljandet av strategin för informationssamhället fortsätter. Åtgärderna underlättar tillgången till vardagens tjänster, ökar konkurrenskraften och produktiviteten, främjar den regionala och sociala jämlikheten samt tryggar tillgången och kvaliteten på den offentliga servicen. Regionaliseringen av arbetsplatserna inom statsförvaltningen fortsätter på ett jämnare sätt i olika delar av landet.

Statens regionalförvaltning

Förberedelserna för det projekt för en reform av regionalförvaltningen (ALKU) som initierades i juni 2007 fortsätter under finansministeriets ledning. Man har beslutat att koncentrera uppgifterna inom statens regionalförvaltning till två nya myndigheter. Från ingången av år 2010 samlas och omorganiseras uppgifterna hos de nuvarande sex statliga myndigheterna (länsstyrelserna, arbetskrafts- och näringscentralerna, de regionala miljöcentralerna, miljötillståndsverken, arbetarskyddsdistrikten och vägdistrikten), och i funktionellt hänseende också skogscentralernas uppgifter. De nya myndigheterna går under arbetsnamnet Närings-, trafik- och naturtillgångscentralen och Regionförvaltningsverket. Den förstnämnda koordineras av arbets- och näringsministeriet och den senare av finansministeriet. Myndighetsstrukturen utgör i fortsättningen grund också för andra uppgifter inom statens regionalförvaltning som ska omorganiseras. Myndigheterna organiseras i funktionellt hänseende så att man genom att koncentrera uppgifterna når synergi- och produktivitetsfördelar och så att verksamhetens resultat och kundservicen förbättras. Myndigheternas regionala fördelning förbereds. Landskapsprogrammen kopplas till centralförvaltningens och de regionala ämbetsverkens resultatstyrningsprocess.

Verksamheten inom förvaltningsområdena

Inom justitieförvaltningen utvecklas utsökningsväsendets organisation utgående från utsökningsbalken så att förvaltningsämbetet för utsökningen kan inleda sin verksamhet från ingången av år 2010. I och med den lag om ordnande av intressebevakningstjänster i förmyndarverksamheten som träder ikraft i början av år 2009 överförs produktionen av intressebevakningstjänster från kommunerna till staten så att den allmänna ledningen, styrningen och övervakningen av tjänsterna blir en uppgift för justitieministeriet och så att rättshjälpsbyråerna ansvarar för att tjänster ordnas.

Inom inrikesförvaltningen sköter 24 polisinrättningar i häradena om den lokala polisverksamheten från ingången av år 2009, i stället för som tidigare 90 polisinrättningar. Reformen av polisväsendets förvaltningsstruktur fortsätter så att den också omfattar polisens högsta ledning, polisens länsledningar, polisens riksomfattande enheter och polisinrättningen i Helsingfors. I samband med reformen överförs resurser från förvaltningen till servicen, säkerställs tillgången till polisservice i hela landet samt tryggas svenskspråkig polisservice. Dessutom utreds huruvida ministeriets styrnings- och tillsynsuppgifter samt ledningen av den operativa polisverksamheten bör särskiljas från varandra.

Inom utbildningsförvaltningen genomförs en totalrevidering av universitetslagen och författningar som hänför sig till den på så sätt att regeringens propositioner kan överlämnas till riksdagen under vårsessionen 2009. Avsikten är att den nya verksamheten ska kunna inledas i full utsträckning från ingången av år 2010. I samband med revideringen av lagstiftningen förnyas också principerna för styrningen och finansieringen av universiteten. I samband med universitetsreformen är målet att förutom Aalto-universitetet också inrätta Åbo nya universitet som bildas av Åbo universitet och Åbo handelshögskola samt Östra Finlands universitet som bildas av universiteten i Joensuu och Kuopio.

Inom trafikförvaltningen utreds hur de ämbetsverk som ansvarar för trafiklederna kan slås samman till ett ämbetsverk och hur de ämbetsverk som ansvarar för säkerheten inom trafiksektorn (Fordonsförvaltningscentralen, Luftfartsförvaltningen och Järnvägsverket) samt säkerhetsfunktionerna vid Sjöfartsverket och Vägförvaltningen kan slås samman till en säkerhetsmyndighet. Målet är att dessa två ämbetsverk ska kunna inleda sin verksamhet från ingången av år 2010. Sjöfartsverkets interna produktion omorganiseras före år 2010. I samband med Sjöfartsverkets omorganisering överförs en del av Sjöfartsverkets uppgifter från ingången av år 2009 på Meteorologiska institutet, en del på miljöministeriet och en del på Finlands miljöcentral.

Inom social- och hälsovårdsförvaltningen centraliseras forskningen och utvecklingen genom att funktionerna vid Forsknings- och utvecklingscentralen för social- och hälsovården och vid Folkhälsoinstitutet slås samman i början av år 2009. Vid samma tidpunkt sammanslås också funktionerna vid Rättsskyddscentralen för hälsovården och Social- och hälsovårdens produkttillsynscentral. Försäkringsinspektionen, som verkar inom ministeriets förvaltningsområde, och Finansinspektionen, som verkar i anslutning till Finlands Bank, går ihop till en myndighet från ingången av år 2009.

7.3. Utvecklande av produktiviteten inom statsförvaltningen

Regeringen fortsätter att fullfölja produktivitetsprogrammet för statsförvaltningen. De åtgärder som man redan tidigare avtalat om samt pågående åtgärder leder till att antalet statsanställda minskar med sammanlagt ca 9 600 årsverken fram till år 2011 jämfört med antalet anställda år 2005. Dessutom inleds i enlighet med regeringsprogrammet och rambeslutet av den 13 mars 2008 nya produktivitetsfrämjande åtgärder som minskar behovet av personal med 4 800 årsverken i huvudsak åren 2012—2015. De nya åtgärdernas detaljerade innehåll, verkningar och tidsförläggning behandlas hösten 2008 och de beslut som gäller vidtagandet av dessa åtgärder ses över i ett rambeslut våren 2009.

De produktivitetsfrämjande åtgärderna inom de olika förvaltningsområdena och verkningarna av dem behandlas i motiveringarna till huvudtitlarna, kapitlen och momenten. De fastställda och specificerade produktivitetsåtgärderna beräknas år 2009 minska behovet av personal med sammanlagt 1 944 årsverken, och detta har beaktats i budgetpropositionen.

Ett minskat behov av personal leder till utgiftsbesparingar som varierar enligt hur de produktivitetsfrämjande projekten genomförs. Förvaltningsområdena kan omfördela en del av de utgiftsbesparingar som produktivitetsåtgärderna för med sig, och resten räknas som besparingar som minskar utgifterna inom statsfinanserna som helhet.

Tablå 32. Verkningarna av de produktivitetsfrämjande åtgärderna i fråga om behovet av personal

I beräkningen av det minskade behovet av personal har man beaktat vissa omfördelningar av åtgärder som vidtagits på basis av ministeriernas förslag och ändringarna i fråga om tidsförläggningen av verkningarna för personalen. De produktivitetsfrämjande projektens förlopp, inklusive det att behövliga revideringar i lagstiftningen genomförs, har beaktats när produktivitetsmålen för varje förvaltningsområde har fastställts och passats in tidsmässigt. Dessutom har följande aspekter beaktats:

• när produktivitetsmålen för utrikesförvaltningen fastställdes beaktades det behov av att utveckla utvecklingssamarbetsförvaltningen som uppstod av de ökade anslagen för utvecklingssamarbete,
• universitetens produktivitetsåtgärder har dimensionerats och riktats så att de inte försvagar undervisningen och forskningen och utvecklingen av dessa,
• när produktivitetsmålen för sektorforskningsinstituten dimensionerades beaktades det faktum att produktivitetsprogrammet inte är ett hinder för ett ändamålsenligt mottagande av extern finansiering.

Sett till hela statsförvaltningen kan ändringarna genomföras inom ramen för personalens naturliga avgång, eftersom avgången år 2009 beräknas gälla ca 5 600 personer, av vilka omkring 2 800 personer avgår med egentlig ålderspension.

Det att personal går i pension och annan naturlig avgång öppnar betydande möjligheter att genomföra rätt omfattande reformer som ökar serviceförmågan, effektiviteten och produktiviteten utan att de pågående anställningsförhållandena äventyras. Regeringens mål är att produktiviteten ska förbättras, och likaså arbetslivskvaliteten. Ökad produktivitet förutsätter gott ledarskap och gott chefsarbete samt samarbete. Genomförandet av produktivitetsprogrammen integreras med de mål som avser att trygga personalens anställningsförhållanden, kontinuiteten i arbetet och utvecklandet av arbetslivskvaliteten.

För att säkerställa att arbetslivskvalitet, innovationer och produktivitet kopplas samman i tillräcklig grad genomför finansministeriet under år 2009 ett utvecklingsprojekt. Den förberedelse för ledning och chefer som är avsedd att stödja förändringsledningen fortsätter. Utvecklingen när det gäller produktivitetsstatistik samt evaluerings- och mätmetoder fortsätter bl.a. så att det vid sidan av förändringar i produktiviteten är möjligt att i tillräcklig grad beakta förändringarna i verksamhetens och servicens verkningskraft och kvalitet samt förändringarna i arbetslivskvaliteten.

Produktivitetsfrämjande datasystemprojekt och andra produktivitetsprojekt

I budgeten har sammanlagt 25 miljoner euro separat beaktats inom de olika förvaltningsområdena för finansiering av produktivitetshöjande datateknikprojekt och projekt för utveckling av vissa centrala datasystem. I budgeten har dessutom beaktats finansieringen av andra produktivitetsfrämjande investeringar i informationsförvaltning, undersökningar, utredningar samt anskaffning av utbildningstjänster och andra tjänster med ett anslag om 5 miljoner euro.

Med ovan nämnda och med tidigare beviljade produktivitetsanslag finansieras år 2009 bl.a. utvecklandet av rättsregistercentralens datatekniska miljö, förnyandet av systemet för behandling av obestridliga fordringsmål, förnyandet av valdatasystemet och utvecklandet av förfarandet med elektronisk röstning, förnyandet av datasystemet för nödcentralerna, utvecklandet av polisens tjänst för elektronisk kommunikation, utvecklandet av den nationella dokumentförvaltningen, genomförandet av Landsbygdsverkets och Livsmedelsverkets gemensamma IT-infrastruktur, elektroniskt utvecklande av systemet för arealstöd, utvecklandet av Skogscentralernas system för elektronisk kommunikation, förnyandet av fastighetsomsättnings- och fastighetsregistreringssystemet, ökandet av Meteorologiska institutets kapacitet för högeffektiva datorberäkningar, förnyandet av arbetarskyddsdistriktens datasystem samt datasystemprojekt inom miljötillstånds- och naturvårdsförvaltningen.

Utvecklande av statens gemensamma informationsförvaltning

Inom utvecklandet av statsförvaltningens informationsförvaltning har man övergått till en verksamhetsform av koncerntyp. Målet är att förbättra servicekvaliteten och samarbetet i myndighetsverksamheten och att öka och främja införandet av nya gemensamma IT-lösningar i hela statsförvaltningen. Produktivitetsvinsterna märks inte bara i servicekvaliteten utan också i de totala kostnaderna och i antalet anställda inom statsförvaltningen. I budgetpropositionen för 2009 har det reserverats 8 miljoner euro för utvecklingsprojekt inom ledningsenheten för statens IT-verksamhet och likaså 8 miljoner euro för förnyande och integrering av gemensamma informationssystem för personal- och ekonomiförvaltningen. Statens IT-servicecentral, som den 1 januari 2009 inleder sin verksamhet i anslutning till Statskontoret, ordnar, upprätthåller och utvecklar den gemensamma informationsförvaltningsservicen inom statsförvaltningen.

Servicecentralerna för ekonomi- och personalförvaltning

Det finns fem servicecentraler för ekonomi- och personalförvaltning inom statsförvaltningen. I enlighet med tidigare beslut införs före utgången av år 2009 en servicecentralmodell i produktionen av ekonomi- och personalförvaltningstjänster på alla förvaltningsområden. I enlighet med statsrådets rambeslut för åren 2009—2012 kommer fyra servicecentraler för ekonomi- och personalförvaltning (justitieförvaltningens servicecentral, inrikesförvaltningens servicecentral, försvarsförvaltningens servicecentral och den servicecentral som utgör Statskontorets resultatenhet) att den 1 januari 2010 administrativt sett föras ihop till ett ämbetsverk med flera regionala kontor, och ämbetsverket kommer att höra till finansministeriets förvaltningsområde. Universitetens servicecentral Certia förblir en skild aktör som tjänar universitetens behov. Sammanslagningen av de fyra servicecentralerna till en servicecentral för statens ekonomi- och personalförvaltning förbereds och genomförs under ledning av finansministeriet tillsammans med de ministerier som styr servicecentralerna samt Statskontoret och servicecentralerna själva. Före sammanslagningen utvecklas nätet av servicecentraler så att man undviker överlappande förvaltningskostnader.

Det kommer gradvis att införskaffas en gemensam datasystemhelhet för ekonomi- och personalförvaltningen som de statliga ämbetsverken och inrättningarna samt servicecentralerna för ekonomi- och personalförvaltning kan använda. Det första skedet av genomförandet och ibruktagandet i ämbetsverken och inrättningarna infaller åren 2008—2012. Det gemensamma datasystemet stöder förenhetligandet av processerna och tillvägagångssätten inom ekonomi- och personalförvaltningen samt en ökad produktivitet i dessa funktioner. Det ersätter de motsvarande system som för närvarande används i ämbetsverken och inrättningarna och som i betydande utsträckning redan har nått slutet av livslängden. Avsikten är att det andra skedet för genomförande och ibruktagande av systemet ska inledas år 2012.

Utveckling av upphandlingen

Statsförvaltningens upphandling effektiviseras genom ett ökat och centraliserat utnyttjande av avtal som konkurrensutsätts och genom att upphandlingsenheterna styrs så att de koncentrerar sig på upphandling som anknyter till kärnverksamheten. Den verksamhet som statens enhet för kollektiv upphandling Hansel Ab bedriver är etablerad. Enligt en undersökning gjord av Helsingfors handelshögskola gällande kostnadsverkningarna av att statens upphandling centraliseras har man redan uppnått en årlig inbesparing om ca 95 miljoner euro för ämbetsverk och inrättningar genom att tillämpa verksamhetsmodellen för centraliserad upphandling. Enligt undersökningen kan man genom att i ökad grad använda avtal som konkurrensutsätts uppnå årliga inbesparingar till ett belopp av sammanlagt uppemot 235 miljoner euro, dvs. 20,5 %, jämfört med den tidigare decentraliserade verksamhetsmodellen.

De fördelar den gemensamma upphandlingen innebär för ämbetsverken och inrättningarna är betydande både avseende upphandlingspriserna och kostnadsbesparingarna under arbetsprocessen. Användningen av avtal som Hansel konkurrensutsätter har fortsättningsvis ökat och ökningen har varit speciellt kraftig i fråga om universiteten. Lagstiftningen om Hansel Ab revideras som bäst och avsikten är att samtidigt säkerställa att universiteten kan fortsätta att utnyttja de avtal som enheten för gemensam upphandling fastställer också om universitetens ekonomiska och administrativa ställning förändras. Kvaliteten på upphandlingen förbättras också genom att man ser till att upphandlarnas yrkesskicklighet och upphandlingsansvisningarna utvecklas och fortsätter att i ämbetsverk och inrättningar införa statens gemensamma system för hantering av beställningar.