Hoppa till innehåll
Innehållsförteckning
   Siffertabell

Statsbudgeten 2022

3. Regeringens ekonomiska politik och finanspolitikPDF-versio

Det huvudsakliga målet för den ekonomiska politik som statsminister Marins regering bedriver är att öka välfärden. Med detta avses en ekologiskt och socialt hållbar ekonomisk tillväxt, en hög sysselsättning och hållbara offentliga finanser.

Enligt regeringsprogrammet är regeringens viktigaste mål för den ekonomiska politiken följande:

  • — i en situation där världsekonomin utvecklas normalt och den inhemska ekonomin återspeglar den globala utvecklingen ska sysselsättningsgraden höjas till 75 % och antalet sysselsatta öka med minst 60 000 före utgången av 2023
  • — i en normalsituation för den globala ekonomin ska de offentliga finanserna vara i balans 2023
  • — genom regeringens beslut minskar ojämlikheten och inkomstskillnaderna
  • — genom regeringens beslut är Finland klimatneutralt senast 2035.

Den kris som coronaviruset orsakade skapade ett behov av att precisera målen för den offentliga ekonomin och sysselsättningsutvecklingen enligt regeringsprogrammet. Vid halvtidsöversynen våren 2021 uppställde regeringen i sin färdplan för stärkande av hållbarheten i de offentliga finanserna som mål att

— bromsa ökningen av skuldkvoten inom de offentliga finanserna vid mitten av 2020-talet

— höja sysselsättningsgraden till 75 % i mitten av årtiondet och öka antalet sysselsatta med 80 000 personer genom regeringens sysselsättningsåtgärder före utgången av årtiondet.

3.1. Den finanspolitiska linjen

Statsminister Marins regering driver en aktiv och ansvarsfull finanspolitik som dimensioneras efter konjunkturläget. Finanspolitiken var kraftigt stimulerande under konjunkturnedgången. Regeringen fattade beslut om omfattande åtgärder för att trygga arbetsplatser och människors försörjning och underlätta företagens ekonomiska situation i det svåra läge som coronavirussituationen orsakar.

Den ekonomiska aktiviteten även under den senare hälften av valperioden upprätthålls genom åtgärderna enligt regeringsprogrammet (permanenta extra satsningar och så kallade framtidsinvesteringar), aktiveringen 2021—2022 av den mekanism för exceptionella konjunkturlägen som ingår i ramen, den höjning av nivån för utgiftsramen som regeringen beslutade om vid sin halvtidsöversyn samt genomförandet av Finlands program för hållbar tillväxt.

Riktlinjerna inom finanspolitiken byggs upp så att utgiftsramen inom statsfinanserna gradvis sjunker mot slutet av valperioden från en exceptionellt hög nivå 2020—2021 och fortsätter att sjunka ytterligare även efter valperiodens slut. Som ett led i uppgörelsen våren 2021 beslutade regeringen höja ramen för 2022—2023 samt reserveringen för 2021 för sådana utgifter av engångskaraktär och finanspolitiskt obligatoriska utgifter som coronavirussituationen föranleder. Det fattades även beslut om att ramutgifterna från och med 2023 ska omfördelas permanent till ett belopp av 370 miljoner euro.

I samband med budgetförhandlingarna hösten 2021 har regeringen slagit fast nya ändringar i skattegrunderna som både ökar och minskar skatteinkomsterna. De viktigaste av de nya beslut som stärker skatteintäkterna 2022 hänför sig till revideringen av bestämmelsen om internprissättning (40 miljoner euro) och bestämmelsen om ränteavdragsbegränsning (15 miljoner euro).

Regeringen beslutade vid ramförhandlingarna våren 2021 att de offentliga finanserna ska stärkas genom nya skatteåtgärder till ett belopp av 100—150 miljoner euro. I de ovannämnda ändringarna i skattegrunderna ingår delvis också beslut som hänför sig till denna helhet. Målet att stärka de offentliga finanserna är dock förenat med andra ändringar i skattegrunderna, vars effekt syns först efter 2022, t.ex. ändringen av fastighetsplaceringsfondernas inkomstskatt, införandet av värdestegringsskatt för privatpersoner och gruvskatt samt tilläggshöjningen av tobaksskatten.

De beslut vid budgetförhandlingarna som lindrar beskattningen gäller bl.a. en sänkning av bilskatten för renodlade elbilar (-20 miljoner euro), ett temporärt försök med hushållsavdrag (-17 miljoner euro) och en höjning av tilläggsavdraget för forskningssamarbete (-8 miljoner euro). Genom skattelösningar vill man också främja klimatmålen. I beskattningen av förvärvsinkomster görs indexjusteringar enligt ökningen av inkomstnivån. Som helhet betraktade minskar ändringarna i skattegrunderna skatteinkomsterna i budgetekonomin med sammanlagt 340 miljoner euro 2022.

De permanenta utgiftsökningarna enligt regeringsprogrammet är ca 1,3 miljarder euro på 2022 års nivå jämfört med den tekniska planen för de offentliga finanserna från våren 2019. Satsningarna riktas bl.a. till social trygghet och social- och hälsovårdstjänster, småbarnspedagogik, utbildning och forskning samt till miljöskydd och klimatpolitiska åtgärder.

Av framtidsinvesteringsprogrammet, som är av engångsnatur, har 466 miljoner euro allokerats för 2022. Dessutom allokeras ur statens bostadsfond tilläggssatsningar på drygt 80 miljoner euro 2022. Framtidsinvesteringsprogrammet löper ut 2022. Den aktieförsäljning som hänför sig till finansieringen av framtidsinvesteringarna antas infalla åren 2021—2022. Det har ansetts som struktur- och konjunkturpolitiskt rationellt att allokera medel som ursprungligen reserverats för framtidsinvesteringar även till andra ändamål än de som räknas upp i regeringsprogrammet. Till den del som man förfar på detta sätt, finansieras utgifterna inte med kapitalinkomster.

Temporära utgifter på ca 0,4 miljarder euro som anknyter till coronavirussituationen och som regeringen beslutat om hänförs till 2022. I ändringskostnaderna till följd av social- och hälsovårdsreformen ingår mer än 0,2 miljarder euro för 2022. De övriga temporära utgiftsökningarna uppgår 2022 till ca 0,5 miljarder euro.

Genom Finlands program för hållbar tillväxt stöder regeringen ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbar tillväxt i enlighet med målen i regeringsprogrammet. Finansieringen av programmet kommer från EU:s återhämtningsinstrument av engångskaraktär, och den mest betydande delen av det är faciliteten för återhämtning och resiliens. I budgetpropositionen för 2022 ingår allokeringar på ca 1,2 miljarder euro (anslag och fullmakter sammanlagt) för genomförande av planen för återhämtning och resiliens. De mest betydande investeringarna i budgetpropositionen för 2022 gäller bl.a. energiinfrastruktur och ny energiteknik, kommunikationsnät, den nordiska modellen för arbetskraftsservice samt genomförandet av vårdgarantin. De åtgärder som finansieras genom EU:s facilitet för återhämtning och resiliens syftar till att driva på konkurrenskraften, investeringarna och reformerna, höjningen av kunskapsnivån samt forskningen, utvecklingen och innovationerna, liksom också att främja en snabbare tillgång till vård och minskade växthusgasutsläpp. Utifrån kommissionens förslag antas det inflyta 355 miljoner euro i inkomster från EU:s facilitet för återhämtning och resiliens 2022. Utbetalningarna görs på basis av framstegen med de nationella planerna och de verkställs när man har visat att de uppsatta målen har nåtts planenligt.

Mål och regler för finanspolitiken

Regeringen har som mål att i enlighet med färdplanen för hållbarhet bromsa ökningen av skuldkvoten inom den offentliga ekonomin i mitten av 2020-talet.

EU-lagstiftningen fastställer referensvärden på 3 % för underskottet i de offentliga finanserna och referensvärden på 60 % för skulden i förhållande till BNP. Dessutom sätts det i enlighet med EU-lagstiftningen och den nationella lagstiftningen ett medelfristigt mål för det strukturella saldot i de offentliga finanserna (Medium-term objective, MTO).

Statsrådet satte hösten 2019 i enlighet med 2 § i den finanspolitiska lagen (869/2012) ett medelfristigt mål på -0,5 % i förhållande till BNP för det strukturella saldot i de offentliga finanserna. Detta är den miniminivå som Finland förbundit sig till i det finanspolitiska avtalet. I planen för de offentliga finanserna har det även satts upp fleråriga mål för det finansiella saldot, för utgifterna och för skulden i de offentliga finanserna så att de är förenliga med uppnåendet av det medelfristiga målet och det balansmål för de offentliga finanserna som uppställts i regeringsprogrammet.

Europeiska kommissionen offentliggjorde den 20 mars 2020 ett meddelande1), i vilket den allmänna undantagsklausulen i stabilitets- och tillväxtpakten aktiveras2) på grund av den allvarliga ekonomiska recessionen inom hela EU-området till följd av coronavirusläget och behovet att bemöta den genom tillräckligt stora offentliga bidrag. Medlemsstaterna understödde i sitt gemensamma uttalande3) av den 23 mars 2020 att klausulen aktiveras. Den allmänna undantagsklausulen gör det möjligt för medlemsstaterna att tillfälligt avvika från anpassningsbanan för att nå det medelfristiga målet för de offentliga finanserna, förutsatt att detta inte äventyrar hållbarheten i de offentliga finanserna på medellång sikt. Den 3 mars 2021 publicerade kommissionen meddelandet ”Ett år efter utbrottet av covid-19: finanspolitiska insatser”. Där redogör kommissionen för under vilka omständigheter den kan föreslå att den allmänna undantagsklausulen ska avaktiveras. Enligt kommissionen skulle nivån på den ekonomiska aktiviteten i EU eller euroområdet jämfört med förkrisnivåerna därför vara det viktigaste kvantitativa kriteriet när kommissionen gör sin bedömning av om undantagsklausulen bör fortsätta att gälla. Enligt kommissionens vårprognos kommer nivån på den ekonomiska aktiviteten före krisen att uppnås i hela EU under det fjärde kvartalet 2021 och i euroområdet under det första kvartalet 2022. På basis av denna prognos uppfylls förutsättningarna för att undantagsklausulen ska gälla 2022 och för att den ska upphöra att gälla 2023. De landsspecifika situationerna beaktas när undantagsklausulens giltighetstid går ut.

Giltighetstiden för den allmänna undantagsklausulen har ansetts innebära att även de exceptionella omständigheter som avses i Finlands finanspolitiska lagstiftning (den finanspolitiska lagen 869/2012 och statsrådets förordning om en plan för de offentliga finanserna, 120/2014) råder. Detta innebär att de fleråriga och sektorspecifika målen inte behöver leda till att det medelfristiga målet nås.4)

I planen för de offentliga finanserna satte regeringen den 12 maj 2021 följande sektorspecifika nominella mål för saldot för 2023:

— underskottet i statsfinanserna ca 2¼ % i förhållande till BNP

— underskottet i lokalförvaltningens ekonomi ca ½ % i förhållande till BNP

— välfärdsområdenas saldo nära balans

— arbetspensionsanstalternas överskott ca 1 % i förhållande till BNP

— de övriga socialskyddsfondernas saldo nära balans

Regeringen har förbundit sig till ramförfarandet för statsfinanserna, som begränsar beloppet av de utgifter som kan budgeteras i statsbudgeten. Med hjälp av utgiftsregeln garanteras en utgiftspolitik inom statsfinanserna som är ansvarsfull och långsiktig och främjar ekonomisk stabilitet. Åtgärder enligt regeringsprogrammet samt övriga åtgärder genomförs i den utsträckning det är möjligt inom ramen.

Regeringen konstaterade som ett led i uppgörelsen i samband med halvtidsöversynen att helhetsbilden av Finlands ekonomi och de finanspolitiska behoven bland annat till följd av coronavirussituationen avsevärt avviker från situationen hösten 2019 när ramen för valperioden slogs fast. När det gäller ramen för valperioden befann sig regeringen i en situation där spelrummet inom ramen inte möjliggör oförutsedda ändringar i utgifterna och inte heller att alla reformer som regeringen anser nödvändiga kan genomföras. Därför beslutade regeringen som ett led i uppgörelsen vid halvtidsöversynen att höja ramen för valperioden för 2022 och 2023. Ramnivån höjdes med 900 miljoner euro 2022 och med 500 miljoner euro 2023. Dessutom höjdes i samband med den tredje tilläggsbudgeten för 2021 reserveringen för 2021 för utgifter av engångsnatur på grund av coronavirussituationen med 1,35 miljarder euro.

Den mekanism för exceptionella konjunkturlägen som ingår i rambestämmelsen enligt regeringsprogrammet har även aktiverats för 2021 och 2022 och den gör det möjligt att anvisa 500 miljoner euro per år för utgifter av engångsnatur. I enlighet med regeringens riktlinjer täcks de så kallade direkta kostnaderna för hälsosäkerhet i samband med coronavirusepidemin (exempelvis utgifterna för testning och vaccination) som utgifter utanför ramen åren 2021—2023.

3.2. Finanspolitiska åtgärder

Åtgärder i syfte att nå de finanspolitiska målen

I färdplanen för stärkande av hållbarheten i de offentliga finanserna har man som sådana centrala åtgärdshelheter som stärker hållbarheten i de offentliga finanserna fastställt

— åtgärder för att öka sysselsättningen och minska arbetslösheten

— åtgärder för att stärka förutsättningarna för ekonomisk tillväxt

— åtgärder för att öka produktiviteten inom den offentliga förvaltningen och öka kostnadseffektiviteten

— social- och hälsovårdsreformen.

Regeringen följer hur åtgärderna enligt färdplanen för stärkande av hållbarheten i de offentliga finanserna framskrider och bereder beslut om åtgärdshelheter för ramförhandlingarna våren 2022. Under ledning av regeringsgruppernas ordförande följer man hur beredningen framskrider 2021 och i början av 2022.

Om de strukturella reformer som bereds och de reformer som sätter fart på tillväxten inte räcker till för att stärka den offentliga ekonomin i eftersträvad omfattning, har regeringen förbundit sig till att vidta nya åtgärder eller ty sig till åtgärder som snabbt påverkar även de offentliga inkomsterna och utgifterna.

Sysselsättningen

Regeringen beslutade redan före halvtidsöversynen våren 2021 om strukturella sysselsättningsfrämjande åtgärder, som enligt finansministeriets uppskattning kommer att öka antalet sysselsatta med ca 31 000—33 000 personer fram till 2029. Till de viktigaste enskilda åtgärderna hör utvidgningen av läroplikten, slopandet av tilläggsdagarna inom utkomstskyddet för arbetslösa samt införandet av en nordisk arbetskraftsmodell, sänkta avgifter för småbarnspedagogik, kommunförsöken för främjande av sysselsättningen, reformen av systemet med lönesubvention och åtgärder som stärker partiellt arbetsföras sysselsättning. Beräknat enligt 2029 års nivå kommer sysselsättningsåtgärderna enligt finansministeriets uppskattning att stärka de offentliga finanserna med ca 300 miljoner euro, när även kostnaderna för sysselsättningsåtgärderna beaktas.

Vid sin halvtidsöversyn våren 2021 beslutade regeringen dessutom om åtgärder genom vilka man eftersträvar ytterligare 40 000—44 500 sysselsatta. Till de viktigaste åtgärderna hör en överföring av arbets- och näringstjänsterna till kommunerna, en finansieringsmodell som skapas i samband med överföringen och som sporrar kommunerna att utveckla sin verksamhet så att den främjar sysselsättningen, en utvidgning av programmet för arbetsförmåga samt en reform av systemet med lönesubvention och en reform av det kontinuerliga lärandet. Enligt finansministeriets preliminära kalkyl stärker åtgärderna de offentliga finanserna med ca 150 miljoner euro.

Dessutom har regeringen förbundit sig att före utgången av regeringsperioden fatta beslut om sysselsättningsåtgärder som stärker de offentliga finanserna med 110 miljoner euro. Beslut om denna helhet fattas senast den 15 februari 2022.

Vid budgetförhandlingarna hösten 2021 drog regeringen dessutom upp riktlinjer för snabbverkande åtgärder för att förbättra tillgången på och matchningen av kompetent arbetskraft. Bland annat den arbetsrelaterade invandringen ska göras smidigare. (Se närmare avsnitt 5.2)

Förutsättningarna för ekonomisk tillväxt

Regeringen har beslutat att stärka förutsättningarna för ekonomisk tillväxt genom permanenta och temporära ekonomisk-politiska, finanspolitiska och närings- och tillväxtpolitiska åtgärder som fastställs i regeringsprogrammet (permanenta utgiftsökningar och framtidsinvesteringar av engångsnatur enligt regeringsprogrammet). Dessutom har man beslutat om temporära åtgärder i syfte att lindra effekterna av coronavirussituationen. På detta sätt har regeringen strävat efter att förhindra att den kris som drabbat ekonomin under coronapandemin försvagar ekonomins tillväxtpotential på lång sikt.

För att de offentliga finanserna ska stärkas på ett bestående sätt genom de åtgärder som stöder den ekonomiska tillväxten måste ekonomins resultat förbättras. Regeringen strävar genom sina åtgärder efter att trygga den långsiktiga FoU-finansieringen, att stärka Finland som investeringsmiljö, att öka företagens investeringsförmåga och att stärka det inhemska ägandet samt att säkerställa tillgången på kompetent arbetskraft genom att påskynda arbetskraftsinvandringen. Genomförandet av tillväxtåtgärderna och uppnåendet av målen i anslutning till dem följs upp särskilt i ministerarbetsgruppen för hållbar tillväxt i Finland.

Regeringen har som mål att höja utgifterna för forskning och utveckling i Finland så att de är 4 % i förhållande till bruttonationalprodukten fram till 2030 samt att kumulativt öka den arbetsrelaterade invandringen med minst 50 000 personer fram till 2030. Finlands program för hållbar tillväxt, som genomförs med finansiering ur EU:s återhämtningsinstrument av engångskaraktär och i synnerhet ur dess facilitet för återhämtning och resiliens, lägger grunden för tillväxtåtgärderna.

Kostnadseffektiviteten inom den offentliga förvaltningen samt social- och hälsovårdsreformen

Syftet med de åtgärder som ingår i färdplanen för stärkande av hållbarheten i de offentliga finanserna och som förbättrar produktiviteten och kostnadseffektiviteten inom den offentliga förvaltningen är att skapa förutsättningar för en strategisk utveckling av kostnadseffektiviteten inom hela den offentliga sektorn. Målet är att utveckla serviceprocesserna inom social- och hälsovården redan innan ansvaret för att ordna social- och hälsovårdstjänster i och med social- och hälsovårdsreformen överförs till välfärdsområdena 2023. En större kostnadseffektivitet och produktivitet inom den offentliga förvaltningen eftersträvas också genom åtgärder som effektiviserar kommunernas och statens lokalförvaltning och upphandlingsfunktion samt genom digitalisering. Ministerarbetsgruppen för social- och hälsovård samt ministerarbetsgruppen för utveckling av digitaliseringen, dataekonomin och den offentliga förvaltningen svarar för beredningen av åtgärderna.

Utsikterna för att nå de finanspolitiska målen

Den offentliga ekonomin uppvisar ett underskott under hela regeringsperioden, och den offentliga skulden i förhållande till bruttonationalprodukten ökar till drygt 73 % före 2025. Enligt finansministeriets uppskattning hösten 2021 ser skuldkvoten efter detta ut att temporärt jämna ut sig till drygt 73 %. Trycket på att öka skuldkvoten minskar på grund av den låga räntenivån. Ökningen av de åldersrelaterade utgifterna och en normalisering av räntenivån ser dock ut att så småningom på nytt få skuldkvoten att börja öka från och med slutet av 2020-talet.

Mot bakgrund av finansministeriets prognos från hösten 2021 kommer underskottet i de offentliga finanserna 2022 att än en gång underskrida det i EU-fördraget angivna referensvärdet för underskott, dvs. 3 % i förhållande till BNP. I en rapport som kommissionen publicerade den 2 juni 2021 i enlighet med artikel 126.3 i EU-fördraget konstaterades det att skuldkriteriet inte har uppfyllts 2020 och att det inte heller kommer att uppfyllas 2021. Kommissionen föreslog dock inte att ett förfarande vid alltför stora underskott skulle inledas. I kommissionens rapport konstaterades det även att Finland inte uppfyllde skuldkriteriet enligt EU-fördraget 2020. Bedömningen av om underskotts- och skuldkriterierna har uppfyllts samt av hur det medelfristiga målet och stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del har uppfyllts görs i den preliminära budgetplan för 2022 som ska publiceras den 14 oktober 2021 och skickas till EU.

I ljuset av finansministeriets prognos från hösten 2021 är de nominella mål för saldot som uppställts för de olika sektorerna inom de offentliga finanserna för 2023 i stor utsträckning på väg att uppnås. Statsförvaltningens finansiella saldo förutspås 2023 vara starkare än det uppställda målet (ca 2¼ %), och lokalförvaltningens finansiella saldo når nästan upp till målet (ett underskott på ca ½ %). Även välfärdsområdenas finansiella saldo ligger i linje med målet nära balans. Arbetspensionsanstalternas finansiella saldo bedöms nå upp till det målsatta överskottet på 1 %, och de övriga socialskyddsfonderna uppvisar ett svagt överskott och är således på målsatt sätt nära balans.