Talousarvioesitys 2022
7. Lapsibudjetointi
Talousarvioesityksen lapsibudjetointia koskeva yhteenvetotarkastelu
Marinin hallitusohjelman kirjauksen mukaan hallitus sitoutuu arvioimaan päätösten lapsivaikutuksia, edistämään lapsibudjetointia, lasten hyvinvoinnin tietopohjan vahvistamista sekä lasten ja nuorten osallisuutta. Valtioneuvoston kanslia asetti lapsibudjetointia koskevan työryhmän ajalle 28.12.2020—31.5.2021. Työryhmä valmisteli toimeksiantonsa mukaisesti esityksen siitä, miten lapsistrategian lapsibudjetointia koskeva osio otetaan käyttöön valtion talousarvioesityksissä. Valtion vuoden 2022 talousarvioesityksen lapsibudjetointia koskeva pilotointi perustuu edellä mainittuun työryhmän ehdotukseen ja rajauksiin sekä linjauksiin. Yhteenvetotarkastelu keskittyy lapsi-ikäluokkaan (alle 18-vuotiaat), joka on linjassa myös YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen lapsi-ikäluokan määritelmän kanssa.
Työryhmän linjauksen mukaisesti lapsibudjetointia koskevassa yhteenvetotarkastelussa huomioidaan lapsi-ikäluokkaan suoraan kohdistuvat menot (etuudet ja palvelut) sekä menot (esimerkiksi avustukset) joilla rahoitettavan toiminnan kohderyhmänä ovat lapset. Tämä tarkoittaa, että lapsibudjetoinnin yhteenvetotarkastelussa otetaan huomioon välittömästi alle 18-vuotiaisiin lapsiin kohdistuvat ja heille osoitettavat (lakisääteiset ja harkinnanvaraiset) menot sekä menot, jotka selkeästi kohdistuvat perheisiin, joissa on alle 18-vuotiaita lapsia. Tiettyjen palveluiden osalta on huomioitu lapsi-ikäluokan osuus palveluiden kohderyhmästä. Tarkasteluun ei sisällytetä lapsi-ikäryhmään epäsuorasti tai välillisesti kohdistuvia menoja, koska tällaiset menoarviot eivät tosiallisesti kuvaa lapsiin kohdistuvia menopäätöksiä tai -muutoksia, eikä laskennallisesta tarkastelusta voi tehdä lapsi-ikäluokan määrärahatasoon liittyviä johtopäätöksiä.
Valtion vuoden 2022 talousarvioesityksen määrärahat lapsi-ikäluokan palveluihin ovat lähes kokonaisuudessaan kasvatuksen ja opetuksen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden määrärahoja. Merkittävä osa lasten ja nuorten palveluihin kohdistuvista määrärahoista ohjautuu kuntiin peruspalvelujen valtionosuuden kautta. Etuuksien rahoitus on ensisijaisesti sosiaaliturvaan liittyviä tulonsiirtoa.
Vuoden 2022 talousarvioesityksestä suoraan lapsiin tai lapsiperheisiin kohdistuvia määrärahoja on eri pääluokkien lakisääteiset ja harkinnanvaraiset toimet huomioiden yhteensä n. 7 mrd. euroa. Näistä hieman alle 2,7 mrd. euroa on laskennallisesti arvioitu olevan lapsi-ikäryhmään kohdistuvaa peruspalvelujen valtionosuutta. Ikäluokkakohtaisen määrärahatason ja sen muutosten lisäksi lapsi-ikäluokkaan kohdistuu painopistealueita, joihin on kohdennettu erillisrahoitusta. Niistä keskeisin on yhdenvertaisten mahdollisuuksien vahvistamiseen ja haavoittuvassa asemassa olevien tukemiseen kohdennettu rahoitus. Vuoden 2022 talousarvioesityksessä mainittujen toimien erillisrahoituksen määrä on n. 378 milj. euroa. Tämä rahoitus sisältyy edellä kuvattuun määrärahatarkasteluun (n. 7 mrd. euroa).
Talousarvion lapsiin ja lapsiperheisiin kohdistuvat määrärahat
Valtion vuoden 2022 talousarvioesityksen määrärahat lapsi-ikäluokan (alle 18-vuotiaiden) palveluihin ovat lähes kokonaisuudessaan kasvatuksen ja opetuksen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden määrärahoja. Lisäksi osa kulttuurin ja taiteen, etsivän nuorisotyön ja nuorten työpajatoiminnan sekä nuorisotyön ja liikunnan ja urheilun järjestötoiminnan rahoituksesta kohdistuu lapsi-ikäluokkaan. Pakolaisten vastaanotosta ja kotoutumisen edistämisestä kunnille maksettavat korvaukset sisältävät lasten kotoutumisen edistämiseen liittyviä kustannuksia. Etuuksien rahoitus on ensisijaisesti sosiaaliturvaan liittyviä tulonsiirtoa.
Lapsi-ikäluokan palveluiden ja etuuksien valtion rahoituksesta huomattava osa määräytyy muiden kuin ikäluokkakohtaisten tekijöiden perusteella. Siitä johtuen alla olevassa taulukossa esitetyt määrärahat perustuvat osittain arvioihin mm. rahoitettavan palvelun tai etuuden ikäluokkakohtaisen osallistujamäärän tai palvelun kohderyhmän perusteella. On hyvä huomata, että kokonaislukuja koskevan tarkastelun rinnalla on syytä nostaa esiin yksilökohtainen (euroa/lapsi) tarkastelu lapsibudjetoinnin oikean tulkinnan varmistamiseksi. Tämä on tärkeää, koska lapsi-ikäluokan osuus väestöstä on jatkuvasti pienemässä, eikä kokonaislukuihin keskittyminen siten mahdollista asianmukaista ajallista vertailua.
Lapsi-ikäryhmään suoraan kohdistuvat määrärahat (1 000 euroa)
| Luku tai momentti | Pääluokka | Etuudet, palvelut, avustukset, ohjelmat, hankkeet | TA 2020 |
TA 2021 |
TAE 2022 |
Muutos 2021—2022 |
| 1. Lakisääteiset määrärahat | ||||||
| 28.90.30 | VM | Kuntien peruspalvelujen valtionosuus (0—18 vuotiaiden laskennallinen osuus) | 2 412 946 | 2 596 321 | 2 655 432 | 59 111 |
| 29.10.30, 29.20.30, 29.20.35, 29.70.55, 29.70.59, 29.80.34, 29.91.52 | OKM | Opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuudet | 978 910 | 981 819 | 1 082 797 | 100 978 |
| 33.10.50, 33.10.54, 33.10.57, 33.20.52, 33.30.60, 33.40.60, 33.60.52 | STM | Sosiaaliturvaetuuksien valtionosuudet | 2 764 573 | 2 848 147 | 2 867 442 | 19 295 |
| 33.60.52 | STM | Turvakotitoiminta | 22 550 | 25 550 | 24 550 | -1 000 |
| 32.50.30 | TEM | Kuntien kotoutumiskorvaukset, lapsi-ikäryhmä | 59 000 | 63 000 | 57 000 | -6 000 |
| 32.30.51 | TEM | Alle 18-v. työvoimapalveluihin osallistuvat | 1 000 | 1 000 | 1 000 | 0 |
| 24.01.01 | UM | Päivähoito- ja koulutuskorvaukset ulkomaan edustuksessa | 6 550 | 7 100 | 7 700 | 600 |
| Lakisääteinen rahoitus, yhteensä | 6 222 979 | 6 497 387 | 6 671 371 | 173 984 | ||
| 2. Vakiintunut harkinnanvarainen rahoitus | ||||||
| 29.10.30, 29.80.52 | OKM | Opetus- ja kulttuuritoimi: Koululaisten kerhotoiminta, lasten kulttuuri, taiteen opetusjärjestöt | 7 875 | 22 810 | 20 549 | -2 261 |
| 33.90.50 | STM | Stea avustukset | 124 000 | 124 000 | 120 000 | -4 000 |
| Vakiintunut harkinnanvarainen rahoitus, yhteensä | 131 875 | 146 810 | 140 549 | -6 261 | ||
| Lapsi-ikäluokan (0—18 v.) lakisääteinen ja vakiintunut harkinnanvarainen rahoitus, yhteensä | 6 354 854 | 6 644 197 | 6 811 920 | 167 723 | ||
| 3. Muu harkinnanvarainen rahoitus | ||||||
| Hallitusohjelmahankkeet | ||||||
| 29.10, 29.20, 29.80, 29.90, 29.91, 28.90.30, 29.10.20, 29.20.30 | OKM | Opetus- ja kulttuuritoimi | 85 000 | 137 000 | 185 000 | 48 000 |
| 33.03.31, 33.60.31, 33.60.31 | STM | Sosiaali- ja terveystoimi | 13 600 | 28 800 | 24 800 | -4 000 |
| Muut hankkeet | ||||||
| 29.80, 29.90, 28.91 | OKM | Opetus- ja kulttuuritoimi | 9 344 | 10 344 | 10 344 | 0 |
| 33.03.63 | STM | Sosiaali- ja terveystoimi | 4 700 | 4 500 | 3 000 | -1 500 |
| Muu lapsi-ikäluokkaan kohdistuva harkinnanvarainen rahoitus, yhteensä | 112 644 | 180 644 | 223 144 | 42 500 | ||
| KAIKKI YHTEENSÄ | 6 467 498 | 6 824 841 | 7 035 064 | 210 223 | ||
| Arvio euroa/lapsi1) | 6 210 | 6 625 | 6 755 | 129 |
1) Suomen viralliset tilastot: Väestörakenne v. 2020 ja v. 2021 ja väestöennuste v. 2022
Lakisääteiseen ja vakiintuneeseen harkinnanvaraiseen rahoitukseen sisältyvä lapsi-ikäluokan valtion rahoitus koostuu palveluista ja tulonsiirroista. Keskeisimpiä palveluita ovat varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon peruspalvelut, joiden valtion rahoitus on osana kuntien peruspalveluiden valtionosuutta valtionvarainministeriön pääluokassa. Lisäksi osa perusopetuksen rahoituksesta on sellaisen toiminnan rahoitukseen, jota ei ole mahdollista kohdistaa asukaskohtaisen rahoituksen mukaisesti, ja tämä sisältyy opetus- ja kulttuuriministeriön pääluokkaan. Sellaisia ovat mm. vammaisten perusopetuksen, perusopetuksen lisäopetuksen ja valmistavan opetuksen rahoitus. Toisen asteen koulutuksen rahoituksesta arvio lapsi-ikäluokan osuudesta on 36 %. Kulttuurin ja nuorisotyön keskeisimpiä lapsiin kohdistuvia palveluita ovat kuntien nuorisotoimen ja taiteen perusopetuksen valtionosuudet sekä lastenkulttuurin avustukset.
Keskeisimpiä lapsi-ikäluokan tulonsiirtoja ovat sosiaali- ja terveysministeriön pääluokkaan sisältyvät lapsilisät, asumistuet ja työttömyysturvan lapsikorotukset sekä toimeentulotuki. Lapsi-ikäluokan harkinnanvaraisesta rahoituksesta suurimpia osia ovat hallitusohjelman mukainen varhaiskasvatuksen, esi- ja perusopetuksen ja lukiokoulutuksen laatu- ja tasa-arvohankkeiden rahoitus sekä sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskuksen (Stea) avustukset lapsiin ja nuoriin keskittyneille järjestöille ja hankkeille. Lisäksi harkinnanvaraiseen osuuteen sisältyvät lapsiperheiden hyvinvointia edistävät sekä ongelmia ehkäisevät ja korjaavat toimet ja lapsistrategian valmistelu.
Pienemmässä määrin suoraan lapsiin kohdistuvia menoja on myös työ- ja elinkeinoministeriön pääluokassa (kotouttamiskorvaukset) sekä ulkoministeriön pääluokassa (mm. kehitysyhteistyö). Kunnille korvataan sekä laskennallisten että todellisten kustannusten perusteella kustannuksia kotoutumislain mukaisten korvausten piiriin kuuluvien lasten vastaanotosta ja kotoutumista edistävien palvelujen järjestämisestä. Oleskeluluvan saaneista turvapaikanhakijoista arvioidaan lapsia olevan 20 % ja kiintiöpakolaisista 50 %. Kunnille maksetaan laskennallista korvausta alle 7-vuotiaasta lapsesta 6 845 euroa vuodessa ja 7 vuotta täyttäneestä lapsesta 2 300 euroa vuodessa. Lisäksi todellisten kustannusten mukaan korvataan mm. sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannuksia (ml. lastensuojelu) sekä ilman huoltajaa maassa olevien lasten ja nuorten hoivan ja huolenpidon järjestämisestä aiheutuvia kustannuksia. Kehitysyhteistyön yksi pääkohderyhmistä on lapset ja nuoret. Suoraan lapsiin kohdistuvan kehitysyhteistyön osuus varsinaisista kehitysyhteistyön määrärahoista arvioidaan olevan hieman yli 20 %, jonka lisäksi merkittävä osa rahoituksesta kohdistuu nuoriin. Kehitysyhteistyön keskeisenä välillisenä tuloksena lasten asema kohentuu kotitalouksissa ja yhteiskunnissa.
Kuntien peruspalvelujen valtionosuudet osana lapsibudjetointia
Merkittävä osa lasten ja nuorten palveluihin kohdistuvista määrärahoista ohjautuu kuntiin peruspalvelujen valtionosuuden kautta. Kuntien peruspalvelujen valtionosuus (momentti 28.90.30) on v. 2022 kokonaisuudessaan noin 8,0 mrd. euroa, joka on lähes 300 milj. euroa enemmän suhteessa vuoden 2021 talousarvioon. Vertailussa edellisvuoteen tulee kuitenkin huomioida, että v. 2021 peruspalvelujen valtionosuuteen tehtiin kertaluonteinen 300 milj. euron lisäys. Vuonna 2022 valtionosuuden tasoa nostaa ennen kaikkea hallituksen kevään vuoden 2021 kehysriihessä päättämä 246 milj. euron erillinen valtionosuuden korotus sekä vuoden 2022 indeksikorotus, joka lisää valtionosuuksia n. 188 milj. eurolla. Lisäksi tehtävämuutokset lisäävät valtionosuuksia hieman yli 100 milj. eurolla. Valtionosuudesta lapsiin ja nuoriin on arvioitu lapsibudjetoinnin yhteydessä kohdistuvan v. 2022 hieman alle 2,7 mrd. euroa. Arvio perustuu alle 18-vuotiaiden ikäryhmien osuuteen laskennallisista valtionosuuksista sekä siitä johdettuun olettamaan, että myös valtionosuuden lisäosista, määräaikaisista ja pysyvistä lisäyksistä ja vähennyksistä sekä verotuloihin perustuvasta valtionosuuden tasauksesta lapsiin ja nuoriin kohdistuisi sama osuus.
Vuonna 2022 alle 18-vuotiaiden ikäryhmien osuus laskennallisista valtionosuuksista on n. 33,3 %. Vuonna 2021 vastaava osuus oli 33,7 %. Näin ollen lasten ja nuorten ikäryhmien painoarvo laskennallisen valtionosuuden määräytymisen perusteena on pienentynyt noin 0,5 prosenttiyksikköä. Muutosta selittää lasten ja nuoren ikäluokkien pieneneminen samanaikaisesti, kun aikuisikäluokkien ja erityisesti yli 65-vuotiaiden määrä kasvaa. Muutosta selittää myös se, että päätetyt valtionosuuden lisäykset painottuvat enemmän aikuisikäluokkiin. On kuitenkin huomioitava, että valtionosuuden laskennassa käytettyjen alle 18-vuotiaiden ikäryhmien perushinnat ovat nousseet vuodesta 2021. Tätä selittää ennen kaikkea kuntien ja valtion välinen vuoden 2022 kustannustenjaon tarkistus, joka nostaa valtionosuuden laskennallisia kustannuksia merkittävästi. Vuoden 2022 valtion ja kuntien välistä kustannustenjaon tarkistusta ei oteta kuitenkaan huomioon kuntien peruspalvelujen valtionosuuden tasossa, vaan valtionosuuteen tehdään sitä vastaava vähennys (ks. myös luku 9.). Kustannustenjaon tarkistuksen lisäksi alle 18-vuotiaiden ikäryhmien laskennallisia kustannuksia nostavat myös mm. hallitusohjelman mukaiset lastensuojelun vähimmäishenkilöstömitoitus (sosiaalityöntekijät) sekä varhaiskasvatuksen tukea, oppilas- ja opiskelijahuollon vahvistamista ja oppivelvollisuuden laajentamista koskevat toimenpiteet.
Lapsi-ikäluokkien laskennallinen osuus kuntien valtionosuuksista
| TA 2020 | TA 2021 | TAE 2022 | Muutos 2021—2022 | |
| Lapsi-ikäluokkien laskennalliset perushinnat: | ||||
| Ikä 0—5 (euroa/asukas) | 8 511,95 | 8 761,95 | 9 713,40 | 951,45 |
| Ikä 6 (euroa/asukas) | 9 043,62 | 9 284,90 | 10 305,81 | 1 020,91 |
| Ikä 7—12 (euroa/asukas) | 7 573,36 | 7 759,16 | 8 595,97 | 836,81 |
| Ikä 13—15 (euroa/asukas) | 12 981,41 | 13 287,99 | 14 733,62 | 1 445,63 |
| Ikä 16—18 (euroa/asukas) | 4 139,31 | 4 258,71 | 4 728,33 | 469,62 |
| Valtionosuuden mitoituksessa käytetty 0—18-vuotiaiden määrä (lkm) | 1 111 484 | 1 101 773 | 1 093 799 | -7 974 |
| Lapsi-ikäluokkien laskennalliset kustannukset yhteensä, 1 000 euroa | 9 177 014 | 9 343 240 | 10 277 732 | 934 492 |
| Valtionosuuden laskennalliset kustannukset yhteensä, 1 000 euroa | 26 904 711 | 27 701 152 | 30 903 655 | 3 202 503 |
| Lapsi-ikäluokkien osuus laskennallisista kustannuksista (%) | 34,11 % | 33,73 % | 33,26 % | -0,47 % |
| Kunnan peruspalvelujen valtionosuus yhteensä, 1 000 euroa | 7 074 155 | 7 697 660 | 7 984 500 | 286 840 |
| Lapsi-ikäluokkien laskennallinen osuus valtionosuudesta, 1 000 euroa | 2 412 946 | 2 596 321 | 2 655 432 | 59 111 |
Verotus lasten ja lapsiperheiden näkökulmasta
Verotus perustuu tuloihin, varallisuuteen ja kulutukseen ja kohdistuu lähtökohtaisesti samalla tavalla kaiken ikäisiin. Suomessa on käytössä erillisverotus, eli jokaista verotetaan omien tulojensa ja varallisuutensa perusteella, eikä esimerkiksi siviilisäädyllä tai perheen koolla pääsääntöisesti ole merkitystä. Suomen verojärjestelmässä lapsia ja lapsiperheitä tukevia elementtejä ovat lähinnä lapsiperheille kohdistuvat verotuet. Verojärjestelmässä ei ole havaittu erityisesti lapsia tai lapsiperheitä syrjiviä rakenteita.
Verohallinnon henkilöasiakkaiden tuloverotilaston mukaan v. 2019 alaikäiset maksoivat tuloveroja n. 16,4 milj. euroa, mikä oli alle 0,1 % kaikista henkilöasiakkaiden maksamista tuloveroista. Alaikäisten maksamista tuloveroista n. 60 % oli pääomatuloveroa. Alaikäisenä lapsena pidetään tuloverolaissa lasta, joka ennen verovuoden alkua ei ole täyttänyt 17 vuotta. Valtiovarainministeriön arvion mukaan lapsiperheet maksoivat v. 2019 n. 34,4 % tuloveroista.
Suomen verojärjestelmä perustuu laajaan tulokäsitteeseen, jonka mukaan kaikki tulo on lähtökohtaisesti veronalaista. Verovapaus on poikkeus verotuksen normijärjestelmästä, joten siitä muodostuu verotukea1). Ainoa suoraan lapsi-ikäluokkaan kohdistuva verotuki on perintö- ja lahjaverotuksen alaikäisyysvähennys. Erityisesti lapsiperheisiin kohdistuvia verotukia tuloverotuksessa ovat mm. lapsilisien, elatusavun, elatustuen, adoptiotuen ja eläkkeensaajan lapsikorotuksen verovapaus, sekä alijäämähyvityksen lapsikorotus ja elatusvelvollisuusvähennys. Myös arvonlisäverojärjestelmässä lähtökohtaisesti kaikki liiketoiminnan muodossa harjoitettu hyödykemyynti on veronalaista. Varhaiskasvatuspalvelut, sosiaalihuollon palvelut, yleissivistävä ja ammatillinen opetus sekä valtion tukema taiteen perusopetus ovat lähtökohtaisesti vapaita arvonlisäverosta2). Tästä verovapaudesta muodostuva tuki kohdistuu lapsiin niiltä osin kuin näiden palvelujen käyttäjinä ovat lapset. Valmisteverotuksessa lapsiperheille kohdistuva verotuki on äidinmaidonkorvikkeiden ja vieroitusvalmisteiden sekä lastenruokien vapautus virvoitusjuomaverosta.
Verotukien määritelmiin ja laskentaan liittyvistä rajoituksista johtuen ne eivät sellaisenaan yksin sovellu tietyn ilmiön mittaamiseen talousarviossa. Useimpien verotukien osalta niiden verotuottoa vähentävästä vaikutuksesta voidaan laskea vain arvio. Kaikille verotuille ei pystytä laskemaan euromääräistä arviota lainkaan. Verotuet ovat riippuvaisia verotuksen rakenteesta sekä valitusta normijärjestelmästä, eikä verotuen poistaminen välttämättä kasvattaisi verotuloja vastaavalla määrällä. Elatustuen, elatusavun ja lapsilisien verovapauden sekä elatusvelvollisuusvähennyksen ja perintöverotuksen alaikäisyysvähennyksen muodostamien verotukien yhteismääräksi on arvioitu vuoden 2020 tasossa runsaat 600 milj. euroa, josta lapsilisien verovapauden osuus on vajaat 500 milj. euroa. Näiden verotukien perusteisiin ei ole esitetty muutoksia ja niiden määrän arvioidaan pysyvän suunnilleen vuoden 2020 tasolla vuosina 2021 ja 2022.
Vuoden 2022 talousarvioesityksessä ei esitetä suoraan lapsiin tai lapsiperheisiin kohdistettuja veromuutoksia. Talousarvioesityksen veromuutoksiin sisältyy mm. esitys kotitalousvähennyksen korottamisesta kotitalous-, hoiva- ja hoitotyön osalta, mikä tukee myös lapsiperheitä. Veroperustemuutokset kuvataan tarkemmin osaston 11 perusteluteksteissä.
Lasten ja nuorten tukeminen
Ikäluokkakohtaisen määrärahatason ja sen muutosten lisäksi lapsi-ikäluokkaan kohdistuu painopistealueita, joihin on kohdennettu erillisrahoitusta. Niistä keskeisin on yhdenvertaisten mahdollisuuksien vahvistamiseen ja haavoittuvassa asemassa olevien tukemiseen kohdennettu rahoitus. Tämä rahoitus sisältyy edellä kuvattuun määrärahatarkasteluun.
Lapsi-ikäluokkaan kohdistuvien määrärahojen keskeisenä tavoitteena on ylipäätään edistää yhdenvertaisia mahdollisuuksia. Lakisääteisten lapsi-ikäluokkaan kohdistuvien perus- ja muiden palveluiden sekä tulonsiirtojen lisäksi talousarvioesitykseen sisältyy erityisesti hallitusohjelman mukaisia hankekokonaisuuksia sekä määrärahavaikutteisia lakisääteisiä uudistuksia tämän tavoitteen edistämiseksi. Tällaisia toimenpiteitä ja rahoituskokonaisuuksia ovat varhaiskasvatuksen sekä perusopetuksen laatu- ja tasa-arvohankkeiden rahoitus, nuorten työpajatoiminnan laajentaminen, lapsiperheiden hyvinvointia edistävät sekä ongelmia ehkäisevät ja korjaavat toimet, lapsistrategian valmistelu, oppivelvollisuuden laajentaminen ja lastensuojelun jälkihuollon laajennus. Vuoden 2022 talousarvioesityksessä mainittujen toimien erillisrahoituksen määrä on n. 378 milj. euroa.