Statsbudgeten 2021

3. Regeringens ekonomiska politik och finanspolitik

Det huvudsakliga målet för den ekonomiska politik som statsminister Marins regering bedriver är att öka välfärden. Med detta avses en ekologiskt och socialt hållbar ekonomisk tillväxt, en hög sysselsättning och en hållbar offentlig ekonomi.

Enligt regeringsprogrammet är regeringens viktigaste mål för den ekonomiska politiken följande:

— i en situation där världsekonomin utvecklas normalt och den inhemska ekonomin återspeglar den globala utvecklingen ska sysselsättningsgraden höjas till 75 % och antalet sysselsatta öka med minst 60 000 före utgången av 2023
— i en normalsituation för den globala ekonomin ska de offentliga finanserna vara i balans 2023
— genom regeringens beslut minskar ojämlikheten och inkomstskillnaderna
— genom regeringens beslut är Finland klimatneutralt senast 2035.

Coronaviruspandemin har förändrat utsikterna för den finska och den globala ekonomin drastiskt under det innevarande året. Världsekonomin har hamnat i en djup recession och den inhemska efterfrågan har minskat kraftigt. Till följd av detta minskar Finlands bruttonationalprodukt, sysselsättningen försvagas och arbetslöshetsgraden börjar stiga.

Den kris som orsakats av coronavirusutbrottet har ökat statens skuldsättning och skapat ett behov av att precisera regeringsprogrammets mål att stabilisera den offentliga ekonomin på längre sikt. Regeringen utarbetar stegvis en färdplan över långsiktiga åtgärder för att stärka hållbarheten i de offentliga finanserna (färdplan för stärkande av hållbarheten i de offentliga finanserna). I den första fasen preciserade regeringen den 2 juni 2020 att det främsta målet när det gäller att stärka de offentliga finanserna är att stabilisera skuldsättningen inom de offentliga finanserna i förhållande till BNP före utgången av decenniet.

Som ett led i färdplanen för hållbarhet har regeringen också preciserat sina mål för ökad sysselsättning. Regeringen vidtar under regeringsperioden sysselsättningsåtgärder som stärker ekonomin och som syftar till sysselsättningseffekter som motsvarar 80 000 nya sysselsatta. Med de åtgärder som regeringen beslutade om vid budgetförhandlingarna 2020 eftersträvas, i kombination med de sysselsättningsfrämjande åtgärder som regeringen redan tidigare vidtagit och det förhandlingsuppdrag som givits arbetsmarknadsorganisationerna, sammanlagt 31 000–36 000 nya sysselsatta.

3.1. Den finanspolitiska linjen

Statsminister Marins regering driver en aktiv och ansvarsfull finanspolitik som dimensioneras enligt konjunkturläget. Regeringen har reagerat på coronaviruspandemin och recessionen till följd av den med en aktiv finanspolitik. Under 2020 har det beslutats om åtskilliga åtgärder för att hantera coronavirussituationen både i syfte att dämpa spridningen av viruset och stödja medborgarna och företagen. Också de automatiska stabilisatorerna i budgeten stöder efterfrågan under recessionen. En del av de beslut som fattats i tilläggsbudgetarna för 2020 kommer också att gälla 2021 t.ex. i form av fleråriga farledsprojekt och utbetalning av företagsstöd. Dessa ökar utgifterna i statsbudgeten med ca 1,0 miljarder euro 2021. Stödet till kommunekonomin fortsätter under 2021 och utöver det föreslår regeringen omfattande anslagsreserveringar för de direkta kostnader som coronavirussituationen orsakar, såsom testning och vård. Regeringen anser det vara motiverat att stödja sysselsättningen, produktionen och den ekonomiska handlingskraften under ekonomins sköra återhämtning 2021 bl.a. genom att utlösa den mekanism för exceptionella konjunkturlägen som regeln för utgiftsramen möjliggör. Om Finlands ekonomi emellertid återhämtar sig snabbare än väntat från den chock som coronavirussituationen orsakat, är regeringen beredd att skärpa finanspolitiken.

Dimensioneringen av finanspolitiken 2021 kommer också att påverkas av verkställandet av EU:s återhämtningspaket och Finlands nationella återhämtnings- och resiliensplan (programmet för hållbar tillväxt i Finland) i anslutning till återhämtningspaketet. Regeringen har under budgetförhandlingarna slagit fast en indelning av programmet för hållbar tillväxt i Finland i sex prioriterade områden¹⁾ samt dragit upp riktlinjer för de kriterier som ska användas när dessa bildas²⁾. Under höstsessionen lämnar statsrådet till riksdagen en redogörelse om det nationella utnyttjandet av den finansiering som kanaliseras via EU:s återhämtningsinstrument, inklusive en preliminär nationell återhämtnings- och resiliensplan, till riksdagen under oktober månad. En preliminär plan lämnas till Europeiska kommissionen under hösten och den slutliga planen senast den 30 april 2021.

Vid sidan av återhämtning och återuppbyggnad efter krisen måste man ta fram åtgärder för att den offentliga ekonomin ska stå på en stabil och balanserad grund. Detta är nödvändigt med tanke på regeringens löfte om rättvisa mellan generationerna.

Mål och regler för finanspolitiken

Regeringen har som mål att stabilisera skuldsättningen inom de offentliga finanserna i förhållande till BNP före decennieskiftet.

Det yttersta målet är att stärka de offentliga finansernas kristålighet och hållbarhet. För att de offentliga finansernas hållbarhet ska tryggas på lång sikt förutsätts det att åtgärderna fortsätter även efter den pågående valperioden.

Europeiska kommissionen offentliggjorde den 20 mars 2020 ett meddelande³⁾ i vilket den allmänna undantagsklausulen⁴⁾ i stabilitets- och tillväxtpakten aktiveras på grund av den allvarliga ekonomiska recessionen inom hela EU-området till följd av coronavirusläget och behovet att bemöta den genom tillräckligt stora offentliga bidrag. Medlemsstaterna understödde i sitt gemensamma yttrande ⁵⁾ av den 23 mars 2020 att klausulen tas i bruk. Den allmänna undantagsklausulen gör det möjligt för medlemsstaterna att tillfälligt avvika från anpassningsbanan för att nå det medelfristiga målet för de offentliga finanserna, förutsatt att detta inte äventyrar hållbarheten i de offentliga finanserna på medellång sikt..

Införandet av en undantagsklausul som gäller hela EU innebär att det också i Finland råder undantagsförhållanden i enlighet med stabilitets- och tillväxtpakten. I den inhemska lagstiftningen (finanspolitisk lag 869/2012⁶⁾ och statsrådets förordning om en plan för de offentliga finanserna 120/2014) hänvisas det till de exceptionella omständigheter⁷⁾ som avses i artikel 3.3 b i Finanspakten⁸⁾ och som motsvarar den ovannämnda definitionen i stabilitets- och tillväxtpakten. På grund av de rådande exceptionella förhållandena ställde regeringen i planen för de offentliga finanserna den 16 april 2020 inte upp fleråriga mål för de offentliga finanserna eller mål enligt undersektorer för de offentliga samfundens strukturella saldo. Det är ändamålsenligt att ställa de fleråriga målen för de offentliga samfunden först när man har en klarare uppfattning om utgångspunkterna.

Ramförfarandet inom statsfinanserna är den viktigaste förankringen i regeringens finanspolitik efter att de övriga finanspolitiska reglerna på medellång sikt har hamnat i bakgrunden i och med coronavirussituationen. Åtgärder enligt regeringsprogrammet samt övriga åtgärder genomförs i den utsträckning det är möjligt inom ramen. Regeringen har förbundit sig till ramförfarandet inom statsfinanserna och att från och med 2021 återgå till ramen för valperioden, som ställdes i planen för de offentliga finanserna den 7 oktober 2019.

Coronavirussituationen har även efter det att undantagsförhållandena och giltigheten för beredskapslagen upphört fortsatt varit svårt, varför vissa undantag som hänför sig till coronavirussituationen fortfarande är i bruk år 2021: de direkta kostnaderna som hänför sig till hälsosäkerheten täcks till fullt belopp som utgifter utanför ramen, vartill det på grund av det osäkra läget reserveras ytterligare 500 miljoner euro för 2021 för sådana utgifter av engångskaraktär och finanspolitiskt obligatoriska utgifter som coronavirussituationen föranleder (se även avsnitt 5.1). Om det uppstår mindre av ovannämnda utgifter än vad som reserverats i ramen, används skillnaden inte till att öka övriga utgifter.

För exceptionella konjunkturlägen innehåller rambestämmelsen för statsfinanserna en mekanism som vid behov gör det möjligt att öka utgifterna av engångsnatur med högst 1 miljard euro (högst 500 miljoner euro per år). Finanspolitiska ministerutskottet konstaterade den 20 maj 2020 utifrån den beredning som finansministeriets ekonomiavdelning gjort och utifrån Finlands Banks och de ekonomiska forskningsinstitutens lägesbedömning att definitionen av undantagsförhållanden uppfylls och understödde därför utlösande av mekanismen för exceptionella konjunkturlägen i enlighet med regeringsprogrammet. Utlösandet av mekanismen för exceptionella konjunkturlägen har beaktats i ramnivån för 2021.

3.2. Finanspolitiska åtgärder

Åtgärder i syfte att nå de finanspolitiska målen

De viktigaste metoderna för att stärka den offentliga ekonomin enligt färdplanen för hållbarhet är

— att öka sysselsättningen och minska arbetslösheten
— att stärka förutsättningarna för ekonomisk tillväxt
— att förbättra produktiviteten inom den offentliga förvaltningen samt vidta åtgärder som ökar kostnadseffektiviteten
— Social- och hälsovårdsreformen

Sysselsättningen ökas och arbetslösheten minskas bl.a. genom den höjning av nedre åldersgränsen för rätten till tilläggsdagar inom utkomstskyddet för arbetslösa som trädde i kraft vid ingången av 2020 och genom att se över bestämmelserna om lönesubvention, utvidga läroplikten, sänka avgifterna för småbarnspedagogik samt gå in för den nordiska modellen för arbetskraftsservice. Dessutom ger regeringen arbetsmarknadsparterna i uppdrag att lägga fram ett gemensamt balanserat förslag till åtgärder som kan höja sysselsättningsgraden i fråga om personer över 55 år och förbättra deras ställning på arbetsmarknaden och deras arbetsmotivation. Arbetsmarknadsparterna förutsätts lägga fram sitt förslag före utgången av november 2020. Om uppdraget inte når upp till de uppställda målen, fastställer regeringen i december 2020 de behövliga åtgärderna och detaljerna i dem. Regeringen fortsätter beredningen av sysselsättningsåtgärder så att beslut om följande uppsättning åtgärder som ska stödja sysselsättningen kan fattas i samband med regeringens halvtidsöversyn våren 2021

Förutsättningarna för ekonomisk tillväxt stöds bland annat genom att förutsättningarna för forsknings- och utvecklingsverksamhet stärks som en del av programmet för hållbar tillväxt i Finland. Beslut om riktlinjerna fattas i en redogörelse som lämnas till riksdagen i höst.

Produktiviteten och kostnadseffektiviteten inom den offentliga förvaltningen stärks genom åtgärder som gäller offentlig upphandling, lokalförvaltning och digitalisering samt genom att kostnadseffektiviteten och verkningsfullheten hos social- och hälsovårdstjänsterna ökas.

Regeringen överlämnar lagförslagen om social- och hälsovårdsreformen till riksdagen i december 2020. Regeringen har som mål att genomföra social- och hälsovårdsreformen så att organiseringsansvaret överförs till vårdlandskapen den 1 januari 2023. Reformens inverkan på hållbarheten i de offentliga finanserna beror på i vilken mån vårdlandskapen kan bedriva kostnadseffektiv verksamhet och hur de styrs till den av staten. Det är dock osäkert om det kommer att uppstå besparingar under 2020-talet, eftersom reformen inbegriper betydande ändringskostnader. Förutsättningarna för att dämpa utgiftsökningen förbättras i slutet av årtiondet och på 2030-talet.

De riktlinjer som drogs upp vid budgetförhandlingarna den 16 september 2020 kompletteras vid ramförhandlingarna 2021, när färdplanen för hållbarheten färdigställs. Också den nationella fördelningen av finansieringen av EU:s instrument för återhämtning och resiliens är kopplad till genomförandet av färdplanen för hållbarhet.

Om de strukturella reformer som bereds och de reformer som sätter fart på tillväxten inte räcker till för att stärka den offentliga ekonomin på det eftersträvade sättet, har regeringen förbundit sig till att vidta nya åtgärder och även ty sig till åtgärder som snabbt påverkar de offentliga inkomsterna och utgifterna.

Genomförandet av regeringsprogrammet fortsätter. De permanenta utgiftsökningarna enligt regeringsprogrammet är ca 1,3 miljarder euro på 2021 års nivå (1,1 miljarder euro 2020) jämfört med den tekniska planen för de offentliga finanserna från våren 2019. Satsningarna riktas bl.a. till social trygghet och social- och hälsovårdstjänster, småbarnspedagogik, utbildning och forskning samt till miljöskydd och klimatpolitiska åtgärder.

De permanenta utgiftsökningarna täcks i huvudsak med bestående diskretionära tilläggsinkomster och omfördelningar. Genom lösningar som gäller beskattningen strävar man efter att främja också klimatmålen. Regeringen stärker skattebasen och höjer de indirekta skatterna. År 2021 skärps beskattningen av alkohol, tobak och uppvärmningsbränslen i enlighet med regeringsprogrammet. Samtidigt sänks elskatten för elskatteklass II till det minimum som EU tillåter. I beskattningen av förvärvsinkomster görs indexjusteringar enligt inkomstnivån. Den sammantagna effekten av ändringarna i beskattningsgrunderna på årsnivå minskar statens skatteinkomster med ca 0,3 miljarder euro för 2021. Dessutom minskas statens skatteintäkter av ökningen av kommunernas utdelning av samfundsskatten för att stödja kommunekonomin.

Under valperioden genomför regeringen som en engångsåtgärd ett program för framtidsinvesteringar som inte ökar de offentliga utgifterna längre 2023. Av denna helhet har hittills allokerats ca 440 miljarder euro för 2021. Dessutom riktas tilläggssatsningar på närmare 80 miljoner euro från statens bostadsfond år 2021.

Under nästa skede av programmet för framtidsinvesteringar slås finansieringen från faciliteten för återhämtning och resiliens och finansieringen av framtidsinvesteringar samman till en helhet som är effektfull ur ett struktur- och konjunkturpolitiskt perspektiv. Till den del som finansiering anvisas för regeringens ursprungliga objekt för framtidsinvesteringar är målet att de förslag till anslag som hänför sig till år 2021 tas in i den kompletterande budgetpropositionen på basis av finanspolitiska ministerutskottets beredning. I anslagen inkluderas t.ex. förslag som gäller resurser för yrkesutbildningen, småbarnspedagogik, kontinuerligt lärande, utveckling av arbetslivet och välbefinnandet i arbetet, naturvård och utveckling av den glesbefolkade landsbygden.

Det anses som struktur- och konjunkturpolitiskt rationellt att allokera medel som ursprungligen reserverats för framtidsinvesteringar även till andra ändamål än de som räknas upp i regeringsprogrammet. Till den del som man förfar på detta sätt, finansieras utgifterna inte med kapitalinkomster. På grund av marknadsläget har aktieförsäljningen i anknytning till finansieringen av framtidsinvesteringar som det fattas beslut om tidigare skjutits upp så att de antas infalla åren 2021—2022.

Utsikterna för att nå de finanspolitiska målen

Enligt finansministeriets prognos uppvisar den offentliga ekonomin ett underskott under hela regeringsperioden, och den offentliga skulden i förhållande till bruttonationalprodukten ökar till ca 76 % fram till 2024. Utan åtgärder som stärker den offentliga ekonomin fortsätter skuldkvoten att öka under hela 2020-talet. Den ekonomiska tillväxten förblir svag och obalansen mellan inkomster och utgifter hos både staten och den kommunala ekonomin ökar när befolkningens stigande medelålder ökar utgifterna för pensioner, hälsovård och omsorg.

På grund av de exceptionella omständigheterna uppställdes det i planen för de offentliga finanserna den 16 april 2020 inga mål för det strukturella saldot när det gäller de offentliga finanserna eller undersektorerna inom de offentliga finanserna. Det är därför inte heller möjligt att bedöma hur målen uppnås.