Talousarvioesitys 2021

Talouden näkymät

Maailmanlaajuinen koronaviruspandemia on supistanut alkuvuonna 2020 Suomen taloutta vähemmän kuin suurinta osaa Euroopan talouksista. Suomen bruttokansantuotteen ennustetaan supistuvan 4,5 % v. 2020. Työllisyysaste laskee 71,5 prosenttiin ja työttömyysaste nousee 8 prosenttiin.

Talous toipuu alkuvuoden 2020 pysähdyksestä asteittain. Vuonna 2021 BKT:n ennakoidaan kasvavan 2,6 %. Työllisten määrä supistuu v. 2021 vielä hieman, jolloin työllisyysasteeksi ennakoidaan 71,0 %.

Julkinen talous

Koronavirustilanteesta seurannut talouden taantuma ja epidemian haittojen vähentämiseksi tehdyt toimet kasvattavat julkisen talouden alijäämää huomattavan paljon. Vuonna 2020 alijäämän arvioidaan olevan n. 18 mrd. euroa, eli 7,7 % suhteessa BKT:hen. Vuoden 2021 alijäämäksi ennustetaan 5 % suhteessa BKT:hen.

Lähivuosina näkyvissä oleva talouskasvu ei riitä vahvistamaan julkisen talouden rahoitusasemaa ennalleen, ja julkinen talous pysyy selvästi alijäämäisenä. Julkisen talouden kestävyyttä heikentävät rakenteelliset tekijät, kuten väestön ikääntymien, eivät ole kadonneet vaan vaikuttavat jatkuvasti suhdanteista riippumatta.

Julkinen velka suhteessa BKT:hen on kääntynyt jyrkkään kasvuun ja nousee v. 2020 yli 10 prosenttiyksikköä n. 70 prosenttiin. Vuoden 2021 lopussa julkisen velan ennustetaan olevan 73 % suhteessa BKT:hen.

Talouspolitiikan linja

Pääministeri Marinin hallituksen talouspolitiikan päämääränä on hyvinvoinnin lisääminen. Tällä tarkoitetaan ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää talouskasvua, korkeaa työllisyyttä ja kestävää julkista taloutta.

Hallitus asetti hallitusohjelmassaan keskeisiksi talouspolitiikan tavoitteiksi:

Kestävyystiekartta

Hallitus laatii vaiheittain tiekartan pitkän aikavälin toimista, joilla julkisen talouden kestävyyttä vahvistetaan (julkisen talouden kestävyystiekartta). Ensimmäisessä vaiheessa hallitus määritti, että sen päätavoitteena on vakauttaa julkisen talouden velka suhteessa BKT:een vuosikymmenen loppuun mennessä. Seuraavassa vaiheessa hallitus linjasi syyskuun 2020 budjettiriihen yhteydessä toimista, joilla julkisen talouden kestävyyttä vahvistetaan. Keskeiset keinot ovat työllisyyden lisääminen ja työttömyyden vähentäminen, talouskasvun edellytysten vahvistaminen, julkisen hallinnon tuottavuuden vahvistaminen sekä kustannustehokkuutta lisäävät toimet, ja sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus.

Osana kestävyystiekarttaa hallitus on täsmentänyt työllisyyden lisäämistä koskevia tavoitteitaan. Hallitus tekee hallituskauden aikana taloutta vahvistavia työllisyystoimia, joiden tavoitteena on saavuttaa 80 000 lisätyöllisen työllisyysvaikutukset. Syyskuun 2020 budjettiriihessä päätetyillä toimenpiteillä tavoitellaan 31 000—36 000 lisätyöllistä, yhteenlaskettuna hallituksen jo aikaisemmin tekemien työllisyyttä kasvattavien toimien ja työmarkkinajärjestöille annetun neuvottelutoimeksiannon kanssa.

Finanssipolitiikan linja

Hallitus toteuttaa aktiivista ja vastuullista finanssipolitiikkaa, joka mitoitetaan suhdannetilanteen edellyttämällä tavalla. Hallitus on reagoinut koronaviruspandemiaan ja sitä seuranneeseen taantumaan aktiivisella finanssipolitiikalla. Vuoden 2020 aikana on päätetty lukuisista toimista koronavirustilanteen hoitamiseksi, niin viruksen leviämisen hillitsemiseksi kuin kansalaisten ja yritysten tukemiseksi. Myös budjetin automaattiset vakauttajat tukevat kysyntää taantumassa. Osa vuoden 2020 lisätalousarvioissa tehdyistä päätöksistä heijastuu myös vuoteen 2021 esimerkiksi monivuotisten väylähankkeiden ja yritystukien maksatusten muodossa. Kuntatalouden tukemista jatketaan edelleen v. 2021, minkä lisäksi hallitus esittää mittavat määrärahavaraukset koronavirustilanteen välittömiin kustannuksiin, kuten testaamiseen ja hoitoon.

Hallitus katsoo perustelluksi tukea työllisyyttä, tuotantoa ja talouden toimeliaisuutta talouden hauraan elpymisen vaiheessa v. 2021. Mikäli Suomen talous kuitenkin elpyy ennakoitua nopeammin koronavirustilanteen aiheuttamasta shokista, hallitus varautuu kiristämään finanssipolitiikkaa.

Vuoden 2021 finanssipolitiikan mitoitukseen tulee vaikuttamaan myös EU:n elpymispaketin ja siihen liittyvän Suomen kansallisen elpymis- ja palautumissuunnitelman (Suomen kestävän kasvun ohjelma) toimeenpano. Hallitus on linjannut budjettiriihessä Suomen kestävän kasvun ohjelman kohdentamisesta kuuteen painopistealueeseen sekä niitä muodostettaessa käytettävistä kriteereistä.

Määrärahat

Talousarvioesityksen määrärahoiksi ehdotetaan 64,2 mrd. euroa, mikä on 6,5 mrd. euroa enemmän kuin vuoden 2020 varsinaisessa talousarviossa. Hintatason nousu huomioon ottaen hallinnonalojen määrärahat kasvavat n. 10 % vuoden 2020 varsinaiseen talousarvioon verrattuna.

Hallinnonalojen menotasoa vuoden 2020 varsinaiseen talousarvioon verrattuna nostavat mm. koronavirustilanteen terveysturvallisuuteen liittyvät menot (1,7 mrd. euroa), monitoimihävittäjien hankintaan liittyvät menot (1,5 mrd. euroa), vuoden 2020 lisätalousarvioiden päätösten heijastevaikutukset vuodelle 2021 (1,0 mrd. euroa), suhdanneluonteiset menot (0,8 mrd. euroa) ja kuntien tukeminen (0,3 mrd. euroa). Indeksikorotusten menoja kasvattava vaikutus on 0,4 mrd. euroa ja valtion palkkaratkaisun 0,1 mrd. euroa.

Tuloarviot

Valtion budjettitalouden tuloiksi ilman nettolainanottoa arvioidaan 53,4 mrd. euroa v. 2021. Verojen ja veroluontoisten maksujen osuus on 45,2 mrd. euroa. Vuoden 2020 varsinaiseen talousarvioon verrattuna verotulojen odotetaan alenevan 4 % v. 2021 eli 1,8 mrd. euroa, ja tulot ilman lainanottoa pienenevät vastaavasti 2,1 mrd. euroa.

Valtiontalouden tasapaino ja velka

Talousarvioesitys vuodelle 2021 on 10,8 mrd. euroa alijäämäinen, mikä katetaan ottamalla lisää velkaa. Kansantalouden tilinpidon käsittein valtiontalouden alijäämän arvioidaan olevan v. 2021 n. 4,4 % suhteessa BKT:hen.

Vuoden 2021 lopussa valtionvelan (ml. rahastotalouden velka) arvioidaan olevan n. 135 mrd. euroa, mikä on n. 55,7 % suhteessa BKT:hen. Valtionvelan korkomenoiksi arvioidaan 765 milj. euroa, mikä on 109 milj. euroa vähemmän kuin vuoden 2020 varsinaisessa talousarviossa.

Kestävä kehitys

Vuoden 2021 talousarvioesityksessä hiilineutraalisuuteen liittyviä tavoitteita edistetään yhteensä n. 2,1 mrd. eurolla. Tämä on n. 100 milj. euroa vähemmän kuin vuodelle on 2020 budjetoitu, mikä johtuu vuodelle 2020 ajoittuvien kertaluonteisten talouden elvytystoimien poistumisesta. Hiilineutraaliuteen ja luonnon monimuotoisuuden edistämiseen liittyvät toimet ovat kuitenkin pysyneet hallituskauden ajan korkealla tasolla ylittäen 2 mrd. euroa. Vuoden 2021 talousarvioesityksen määräraha on n. 534 milj. euroa korkeampi kuin vuoden 2019 talousarviossa.

EU:n monivuotinen rahoituskehys 2021—2027 ja Next Generation EU -elpymisväline

Vuosi 2021 on EU:n uuden monivuotisen rahoituskehyskauden ensimmäinen vuosi. Heinäkuussa 2020 Eurooppa-neuvosto pääsi sopuun vuosien 2021—2027 rahoituskehyksestä, uudesta elpymisvälineestä unionin jäsenvaltioiden talouksien elvyttämiseksi koronaviruspandemian jälkeen, sekä uudesta unionin rahoitusjärjestelmästä eli omien varojen järjestelmästä. Neuvottelut uudesta rahoituskehyksestä tulevat jatkumaan syksyllä 2020 vielä EU:n parlamentin kanssa ja omien varojen päätös on ratifioitava kaikissa kansallisissa parlamenteissa.

Vuoden 2021 talousarvioesitys pohjautuu EU-rahoituksen osalta käytettävissä oleviin arvioihin. Kaikki EU-varat eivät vielä ole huomioituina talousarvioesityksessä, ja tulot ja menot tulevat tarkentumaan tulevissa budjettiprosesseissa.

Vuoden 2021 talousarvioesitys ei sisällä elpymisvälineestä aiheutuvia tulo- ja menoarvioita. Elpymis- ja palautumistukivälineen rahoituksen saamiseksi jäsenvaltion on esitettävä kansallinen elpymis- ja palautumissuunnitelma, joka kattaa uudistus- ja investointiohjelman ajanjaksolle 2021—2023. Valtioneuvosto tulee antamaan eduskunnalle syysistuntokauden aikana selonteon koskien EU:n elpymisvälineen kautta kanavoitavan rahoituksen kansallista hyödyntämistä, mukaan lukien alustava kansallinen elpymis- ja palautumissuunnitelma (Suomen kestävän kasvun ohjelma).

Veroperustemuutokset

Hallitusohjelman mukaisesti verotuksen kiristyminen kohdistuu pääasiassa valmisteverotukseen. Energiaverouudistusta aletaan toteuttaa vuoden 2021 aikana. Työkone- ja lämmityspolttoaineiden verotusta kiristetään ja sähköveroluokka II alennetaan EU:n minimitasolle. Väylämaksun puolittamista jatketaan. Terveyden edistämiseksi alkoholin ja tupakan verotusta kiristetään. Ansiotuloveroperusteisiin tehdään indeksitarkistukset kaikilla tulotasoilla, jotta verotus ei kiristyisi verojärjestelmän progressiivisuuden ja yleisen ansiotason nousun seurauksena. Kuntatalouden tukemiseksi kuntien osuutta yhteisöverosta kasvatetaan. Veroperustemuutosten nettovaikutus valtion verokertymään arvioidaan olevan vuositasolla n. -1,0 mrd. euroa v. 2021.

Vaalikauden kehys ja jakamaton varaus

Hallitus on sitoutunut valtiontalouden kehysmenettelyyn ja julkisen talouden suunnitelmassa 7.10.2019 asetettuun vaalikauden kehykseen. Hallitus totesi maaliskuussa 2020 yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa Suomen olevan poikkeusoloissa koronavirustilanteen vuoksi. Myös valmiuslaki otettiin käyttöön. Tässä poikkeuksellisessa tilanteessa valtiontalouden menokehys ei ole rajoittanut vuotta 2020, jolle on kohdentunut määräaikaisia ja kohdennettuja toimenpiteitä mm. koronaviruksen terveydellisten ja taloudellisten vaikutusten torjuntaan.

Vuonna 2021 palataan noudattamaan valtiontalouden menokehystä, mutta koska koronavirustilanne on poikkeusolojen ja valmiuslain voimassaolon päättymisen jälkeenkin jatkunut vaikeana, on vielä vuoden 2021 ajan käytössä koronavirustilanteeseen liittyviä poikkeuksia: koronaan liittyvät välittömät terveysturvallisuuden kustannukset katetaan täysimääräisesti kehyksen ulkopuolisina menoina, minkä lisäksi tilanteen epävarmuuden takia vuodelle 2021 varataan ylimääräinen 500 milj. euroa käytettäväksi kertaluonteisiin ja finanssipoliittisesti pakollisiin koronavirustilanteesta aiheutuviin menotarpeisiin. Jos edellä mainittuja menoja aiheutuu vähemmän kuin mihin kehyksessä on varauduttu, erotusta ei käytetä muiden menojen lisäämiseen.

Vuodelle 2021 on otettu käyttöön kehyssääntöön sisältyvä, kertaluonteisiin menoihin tarkoitettu poikkeusolojen mekanismi, joka korottaa vuoden 2021 menokehystä 500 milj. eurolla.

Vaalikauden kehys vuodelle 2021 on 51 975 milj. euroa (sisältäen poikkeusolojen mekanismin 500 milj. euroa). Talousarvioesityksen kehykseen luettaviksi määrärahoiksi ehdotetaan 50 696 milj. euroa. Näin ollen vuoden 2021 jakamaton varaus on 107 milj. euroa. Lisäksi vuodelle 2021 on kehyksessä varattu 300 milj. euroa lisätalousarvioita varten, 372 milj. euroa tulevaisuusinvestointeja ja muita rakenne- ja suhdannepoliittisesti vaikuttavia kokonaisuuksia varten, sekä 500 milj. euroa kertaluonteisiin ja finanssipoliittisesti pakollisiin koronavirustilanteesta aiheutuviin menotarpeisiin.

Kuvio 1. Valtionvelan kehitys, mrd. euroa ja suhteessa BKT:hen

Kuntatalous

Kuntien valtionapuihin osoitetaan yhteensä 12,4 mrd. euroa v. 2021. Valtionavut kasvavat vuoden 2020 varsinaiseen talousarvioon verrattuna n. 0,8 mrd. euroa. Laskennallisiin valtionosuuksiin ehdotetaan yhteensä 8,7 mrd. euroa, mikä on n. 0,6 mrd. euroa enemmän kuin vuoden 2020 varsinaisessa talousarviossa. Laskennallisista valtionosuuksista 7,7 mrd. euroa kohdistuu peruspalveluiden valtionosuuteen ja 1 mrd. euroa opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuteen. Tämä kasvu ei kokonaisuudessaan vahvista kuntataloutta, vaan merkittävä osa kasvusta vastaa joko muiden tulojen vähennystä tai kustannusten kasvua. Valtion korvaus kunnille veroperustemuutoksista aiheutuvista verotulojen menetyksistä on 2,36 mrd. euroa.

Valtion ja kuntien väliseen kustannustenjaon tarkistukseen liittyen peruspalvelujen valtionosuus alenee 13,7 milj. euroa ja opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuus kasvaa 5,9 milj. euroa. Indeksikorotus (2,4 %) lisää peruspalvelujen valtionosuutta n. 174 milj. euroa ja opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuutta 17,3 milj. euroa.

Peruspalvelujen valtionosuuteen ehdotetaan kertaluonteista 300 milj. euron lisäystä vuodelle 2021 kompensoimaan kunnille mm. koronavirustilanteesta aiheutunutta verotulojen alenemista. Tästä 20 milj. euroa kohdistuu valtionosuuden harkinnanvaraiseen korotukseen, jolloin harkinnanvaraisen korotuksen kokonaismäärä nousee 30 milj. euroon.

Yhteisöveron jako-osuuden korotusta 10 prosenttiyksiköllä ehdotetaan jatkettavan määräaikaisesti vuodelle 2021, joka lisää kuntien tuloja yhteensä 550 milj. euroa, josta vuodelle 2021 kohdistuu 510 milj. euroa. Varhaiskasvatuksen maksujen alentaminen 70 milj. eurolla vuositasolla kompensoidaan kunnille kasvattamalla yhteisöveron jako-osuutta 2 prosenttiyksikköä, joka lisää kuntien tuloja 102 milj. euroa vuositasolla.

Edellä mainittujen valtionapujen lisäksi kunnille ja sairaanhoitopiireille korvataan täysimääräisesti koronavirukseen liittyvät välittömät kustannukset, kuten testaus ja potilaiden hoito, niin kauan kuin tautitilanne ja hybridistrategian toimeenpano sitä edellyttävät. Tässä talousarvioesityksessä näihin toimiin ehdotetaan 1,66 mrd. euroa.

Hallitusohjelman mukaiset kuntien tehtäviä lisäävät toimenpiteet kasvattavat sekä kuntien toimintamenoja että valtionapuja. Valtion toimenpiteiden nettovaikutus kuntatalouteen on kuntataloutta vahvistava.

Vuoden 2021 talousarvioesityksessä kuntatalouteen kohdentuu merkittäviä uudistuksia mm. liittyen oppivelvollisuuden laajentamiseen ja maksuttomaan toiseen asteeseen sekä hoivahenkilöstön sitovaan vähimmäishenkilöstömitoitukseen. Uudistusten vaikutus kuntien talouteen nousee monissa tehtävissä asteittain. Kuntatalouden menot kasvavat merkittävästi vuoteen 2024 mennessä, joskin uusiin ja laajeneviin tehtäviin kunnat saavat 100 % valtionrahoituksen. Esimerkiksi hoivahenkilöstön sitovan vähimmäismitoituksen vaikutus v. 2021 on 53 milj. ja nousee 266 milj. euroon vuoteen 2024 mennessä. Oppivelvollisuuden laajentaminen ja maksuton toinen aste kasvattavat menoja 22 milj. euroa v. 2021 ja vuoteen 2024 mennessä taso nousee 129 milj. euroon. Hallituksen päätösperäiset pysyvät toimet lisäävät kuntatalouden menoja arviolta v. 2021 kokonaisuudessaan 370 milj. euroa ja yli kaksinkertaistuvat n. 790 milj. euroon vuoteen 2024 mennessä.