Valtion talousarvioesitykset

Tuloarviot osastoittain vuosina 2017—2019¹⁾

		v. 2017 tilinpäätös	v. 2018 varsinainen talousarvio	v. 2019 esitys	Muutos 2018—2019
Tunnus	Osasto	milj. €	milj. €	milj. €	milj. €	%

11.	Verot ja veronluonteiset tulot	43 107	44 012	45 816	1 804	4
12.	Sekalaiset tulot	5 533	5 540	5 826	287	5
13.	Korkotulot, osakkeiden myyntitulot ja voiton tuloutukset	2 135	2 769	2 213	-557	-20
15.	Lainat, pl. nettolainanotto ja velanhallinta	566	413	65	-348	-84
	Yhteensä	51 341	52 734	53 920	1 186	2

15.03.01	Nettolainanotto ja velanhallinta	3 084	3 080	1 427	-1 653	-54
	Yhteensä	54 425	55 814	55 347	-467	-1

¹⁾ Jokainen luku on pyöristetty erikseen tarkasta arvosta, joten laskutoimitukset eivät kaikilta osin täsmää.

Valtion budjettitalouden tuloiksi ilman nettolainanottoa arvioidaan 53,9 mrd. euroa v. 2019. Verojen ja veroluontoisten maksujen osuus on n. 45,8 mrd. euroa (85 %). Valtion verotulojen arvioidaan lisääntyvän 3,7 % v. 2019 eli 1,6 mrd. euroa vuodelle 2018 budjetoituun nähden (talousarvio ml. I lisätalousarvio).

Korkeasuhdanteen ennakoidaan edelleen jatkuvan v. 2019 vaikka talouskasvu jääkin selvästi hitaammaksi verrattuna edellisenä vuotena koettuun suhdannehuippuun. Kokonaistuotannon kasvu heikkenee 1,7 prosenttiin, mihin vaikuttaa sekä kotimaisen kysynnän että viennin kasvun hidastuminen. Työllisyystilanne kohenee edelleen, joskin edellisvuotta vaimeammin. Kuluttajien luottamuksen oletetaan säilyvän tavanomaista korkeammalla tasolla mikä yhdessä työllisyyden paranemisen kanssa tukee kulutuskysyntää. Viennin kehitys vastaa vientimarkkinoiden kasvua. Maailmantalouden ja sen myötä viennin kehitystä varjostaa kuitenkin riski kauppasodan laajenemisesta.

Vuoden 2018 varsinaiseen talousarvioon verrattuna verotulojen arvioidaan kasvavan n. 1,8 mrd. euroa ja tulot ilman lainanottoa lisääntyvät vastaavasti 1 186 milj. euroa. Talousarvioesityksessä lainanottotarve on n. 1,4 mrd. euroa. Vuoden 2018 ensimmäisessä lisätalousarviossa varsinaisten tulojen arviota korotettiin nettomääräisesti yhteensä 1,7 mrd. euroa, josta valtion myöntämien vientiluottojen ennenaikaisen takaisinmaksun osuus oli 1,4 mrd. euroa. Vientiluottoja koskeva järjestely pienentää valtion myöntämiin lainoihin liittyviä lyhennyksiä hieman yli 300 milj. eurolla v. 2019 edellisen vuoden varsinaiseen talousarvioon verrattuna.

Oheisessa kuviossa on esitetty valtion verotulojen kehitys keskeisimpien verolajien osalta v. 2005—2019. Vuodesta 2016 alkanut talouskasvun elpyminen on vauhdittanut verotulojen kasvua. Yksittäisten verolajien tuotto on kuitenkin kehittynyt hyvin eri tavoin. Arvonlisävero muodostaa valtion suurimman yksittäisen tulonlähteen. Sen tuotto määräytyy pitkälti yksityisen kulutuksen kehityksen perusteella, ja se onkin kasvanut viime vuosina verrattain vakaasti.

Hallituksen veropolitiikan tavoitteena on ollut pyrkimys hillitä työn verotuksen kiristymistä. Tähän liittyen ansiotulojen verotukseen on tehty vuosittain indeksitarkistukset, jotta verotus ei kiristyisi yleisen ansiotason nousun vuoksi. Ansio- ja pääomatulojen verokertymää on pienentänyt hallituskauden aikana toteutetut verokevennykset. Korkeasuhdanteessa ansio- ja pääomatuloveron tuottoa lisää työllisyyden koheneminen ja pääomatulojen kasvu.

Työn verotukseen kohdistuvien kevennysten vastapainoksi eräitä välillisiä veroja kuten alkoholi-, tupakka- ja energiaveroja on puolestaan kiristetty. Näiden verojen tapauksessa veropohja on kehittynyt verrattain hitaasti. Esim. energiaveron tapauksessa energiatehokkuuden lisääntyminen vaimentaa veronkorotusten vaikutusta kertymään pidemmällä aikavälillä.

Yhteisöverolle on tyypillistä voimakkaat suhdannevaihtelut ja nykyisen korkeasuhdanteen aikana yhteisöveron tuotto onkin kasvanut tuntuvasti. Pitkällä aikavälillä yhteisöveron tuottoa on vähentänyt osaltaan se, että verokilpailun vuoksi yhteisöverokantaa on alennettu, kun tavoitteena on ollut varmistaa Suomen säilyminen kilpailukykyisenä investointikohteena.

Kuvio 3. Valtion verotulot verolajeittain vuosina 2005—2019 (milj. euroa)

4.1. Keskeiset veroperustemuutokset

Pääministeri Sipilän hallitusohjelman veropolitiikka tähtää kasvun, yrittäjyyden ja työllisyyden vahvistamiseen. Hallitusohjelman mukaiset verotuksen kärkitavoitteet vaalikaudella ovat:

— Verotus kannustaa tekemään työtä, yrittämään, työllistämään, ottamaan riskiä, omistamaan, investoimaan ja sijoittamaan Suomessa. Kokonaisveroaste ei nouse vaalikauden aikana.
— Verotus on ennakoitavaa ja johdonmukaista. Verotuksen yleislinjasta sovitaan vaalikauden alussa ja vältetään epävarmuutta aiheuttavia linjanmuutoksia vaalikauden aikana.
— Verotuksen keventämisen painopiste on pieni- ja keskituloisissa. Kannustinloukkuja puretaan. Palkkatulojen verotus ei millään tulotasolla kiristy.
— Verotusta kehitetään niin, että yrittäminen, omistaminen ja investoiminen ovat nykyistä kannattavampaa. Verotuksen rakenne tukee Suomen kilpailukykyä ja hallituksen asettamia kärkitavoitteita. Verotuksen painopistettä siirretään työn ja yrittämisen verotuksesta erityisesti haittaveroihin.
— Verotuksen perusperiaate on laaja veropohja, matalat verokannat. Suomi toimii aktiivisesti kansainvälisen veronkierron estämiseksi.
— Verotusmenettelyt ovat asiakaslähtöisiä ottaen huomioon verotuksen johdonmukaisuuden, ennakoitavuuden ja oikeusvarmuuden sekä tietojen saannin.

Muutokset vuonna 2019

Suurin osa hallitusohjelman mukaisista veroperustemuutoksista on jo toteutettu v. 2016—2018. Keskeisiä toimenpiteitä ovat olleet työn verotuksen keventäminen ja toisaalta valmisteverotuksen ja kiinteistöverotuksen kiristäminen. Vuonna 2019 jatketaan hallitusohjelman mukaisia asteittain voimaan tulevia muutoksia: tupakkaveron korottamista, autoverotuksen keventämistä sekä asuntolainan korkovähennyksen supistamista. Hallitusohjelman mukaisesti tehdään indeksitarkistus ansiotuloveroperusteisiin kaikilla tulotasoilla.

Vuonna 2019 ansiotuloverotusta kevennetään pieni- ja keskituloisia painottaen. Työasuntovähennyksen enimmäismäärää korotetaan niin, että se tukee paremmin työn perässä muuttamista. Vapaaehtoistyöntekijöille maksettavien kilometrikorvausten verovapautta laajennetaan. Ns. solidaarisuusveron alarajan alentamista jatketaan. Yritysten korkovähennysoikeuden rajoitusta kiristetään, kun Suomi panee täytäntöön EU:n veronkiertodirektiivin.

Valmisteverotusta kiristetään ansiotuloverotuksen keventämisestä seuraavien verotuottomenetysten kompensoimiseksi. Alkoholi- ja virvoitusjuomaveroa korotetaan. Lämmityspolttoaineiden verotusta muutetaan siten, että polttoaineen hiilidioksidiveron laskentaperusteissa otetaan huomioon polttoaineen keskimääräiset elinkaaripäästöt. Lisäksi turpeen veroa nostetaan sekä yhdistetyn sähkön- ja lämmöntuotannon verotukea muutetaan niin, että hiilidioksidiveron puolitus korvataan energiasisältöveron alennuksella. Väylämaksun puolituksen voimassaoloa jatketaan. Ajoneuvoveroa alennetaan vuoden 2020 alun jälkeen alkavilta veropäiviltä, mikä vähentää veron kertymää jo v. 2019.

Hallitusohjelman mukaisesti hallituksen veroperusteisiin tekemien muutosten verotuottovaikutus kompensoidaan kunnille.

Kuvio 4. Julkisyhteisöjen verotulot sektoreittain suhteessa kokonaistuotantoon 1980—2019 (kokonaisveroaste)

4.2. Veronalaisten tulojen ja muun veropohjan kehitys

Verokertymiin vaikuttaa veroperustemuutosten lisäksi veropohjan kehitys, joka on puolestaan riippuvainen kansantalouden ja sen eri osien kehityksestä. Tuloarvioiden perustana käytetyt veropohjan kehitysarviot (oheinen taulukko) on johdettu talousarvioesityksen liitteenä olevassa Taloudellisessa katsauksessa esitetyistä ennusteista.

Eräiden veronalaisiin tuloihin ja veropohjaan vaikuttavien tulo- ja kysyntäerien kehitysarviot

		2016	2017	2018	2019

	vuosimuutos, %
Veronalaiset ansio- ja pääomatulot		1,5	2,3	3,5	3,3
— palkkatulot		1,7	2,3	4,2	3,5
— eläkkeet ja muut sosiaalietuudet		1,8	0,4	1,0	2,4
— pääomatulot		-1,8	7,7	6,3	4,2
Ansiotasoindeksi		0,9	0,3	1,8	2,6
Toimintaylijäämä		6,3	13,2	9,0	5,2
Kotitalouksien verollisten kulutusmenojen veropohja		1,6	1,6	3,3	2,9
Arvonlisäveron pohja		3,0	1,9	3,8	2,6
Bensiinin kulutus		-1,4	-0,2	-2,5	-1,5
Dieselöljyn kulutus		1,6	4,8	-0,5	0,5
Sähkön kulutus		2,0	1,4	3,0	0,5
Verollisen alkoholin kulutus		0,1	-1,2	0,8	0,1
Verotettavat uudet henkilöautot (kpl)		115 300	116 300	123 700	126 900
Kuluttajahintaindeksi		0,4	0,7	1,1	1,4

4.3. Verotuloarvioiden riski- ja herkkyystarkastelu

Talousarvioesityksen verotuloarvio pohjautuu valtiovarainministeriön talousennusteeseen ja sen mukaiseen arvioon veropohjien kehityksestä. Ennustetusta poikkeavan talouskehityksen vaikutukset verokertymään riippuvat siitä, mihin tekijöihin poikkeama perustuu. Vaikutukset muodostuvat sitä suuremmiksi, mitä enemmän makrokehitystä koskeva ennustepoikkeama on lähtöisin kotimaisesta kysynnästä verrattuna ulkoisen kysynnän kautta tuleviin muutoksiin. Toteutuneen kehityksen perusteella arvioidaan, että talouskasvun hidastuminen prosenttiyksiköllä heikentäisi valtion rahoitusasemaa n. 0,3 prosenttiyksikköä suhteessa kokonaistuotantoon. Tästä valtaosa perustuu verotulojen heikkenemiseen. Vuoden 2019 kokonaistuotannon tasoon suhteutettuna prosenttiyksikön muutos talouskasvussa vaikuttaisi valtion rahoitusasemaan 0,7 mrd. euroa.

Oheisessa taulukossa on esitetty arvioita eräiden verolajien tuoton herkkyydestä veropohjassa tapahtuviin muutoksiin.

Verotuloennusteiden laatimista on selostettu tarkemmin valtiovarainministeriön muistiossa Budjettitalouden tuloarvioiden laadintamenettelyt valtiovarainministeriössä (www.vm.fi).

Eräiden veropohjaerien muutoksen vaikutus valtion verotuottoon

Verolaji	Veropohja / kysyntäerä	Muutos	Verotuoton muutos, milj. euroa

Ansiotuloverot	Palkkatulot	1%-yks.	424 (ml. maksut), josta valtio 126
	Eläketulot	1%-yks.	135, josta valtio 35
Pääomatulovero	Pääomatulot	1%-yks.	38
Yhteisövero	Toimintaylijäämä	1%-yks.	61, josta valtio 42
ALV	Yksityisen kulutuksen arvo	1%-yks.	126
Autovero	Uusien henkilöautojen myynti, kpl	1 000 kpl	6
Energiavero	Sähkön I kulutus	1 %	9
	Bensiinin kulutus	1 %	13
	Dieselin kulutus	1 %	14
Alkoholijuomavero	Alkoholin kulutus	1 %	15
Tupakkavero	Savukkeiden kulutus	1 %	10

4.4. Verotuet

Verotuet ovat verolainsäädännössä määrättyjä poikkeuksia verotuksen perusrakenteesta eli ns. normiverojärjestelmästä. Käytännössä verotuilla tarkoitetaan verovapauksia, verovähennyksiä, alempia verokantoja ja muita niihin rinnastettavia keinoja, joiden avulla tuetaan jotain tiettyä elinkeinoa tai verovelvollisryhmää.

Verotukia on tällä hetkellä määritelty 184 kappaletta. Näistä noin kolmasosalle ei pystytä esittämään euromääräistä arviota ja osalle voidaan esittää vain suuruusluokka-arvio. Vuonna 2019 verotukien kokonaismääräksi arvioidaan n. 28,5 mrd. euroa, josta 18 mrd. euroa kohdistuu valtion verotuloihin. Verotukia tarkasteltaessa on huomioitava, että verotuen poistaminen ei välttämättä lisäisi verotuloja vastaavalla määrällä. Osa tuista on päällekkäisiä, joten ne vaikuttavat toistensa suuruuteen. Verotukia ja niiden vaikutuksia verotuottoihin on käsitelty verolajeittain tuloarviomomenttien selvitysosassa.

Vuonna 2019 verotukien euromäärää pienentää asuntolainan korkovähennyksen supistuminen, taksien autoverotuen pieneneminen sekä yhdistetyn sähkön- ja lämmöntuotannon hiilidioksidiveron puolituksen korvaaminen energiasisältöveron alennuksella. Verotukien euromäärää kasvattaa työtulovähennyksen, valtion- ja kunnallisverotuksen eläketulovähennysten sekä työasuntovähennyksen korottaminen.

4.5. Muiden tulojen arviot

	2017 tilinpäätös	2018 arvio	2019 esitys	2018—2019 muutos, %

Sekalaiset tulot, milj. euroa	5 533	5 540	5 826	5
— siirto valtion eläkerahastosta	1 827	1 866	1 904	2
— EU-tulot	1 137	1 090	1 234	13
— Rahapelitoiminnan tuotto (STM, OKM, MMM)	1 060	1 087	1 100	1
— siirto valtion asuntorahastosta	27	12	5	-56
— muut	1 483	1 485	1 582	7

	2017 tilinpäätös	2018 arvio	2019 esitys	2018—2019 muutos, %

Korkotulot ja voiton tuloutukset, milj. euroa	2 135	2 769	2 213	-20
— korkotulot	87	95	44	-54
— osinkotulot ja osakkeiden myyntitulot	1 746	2 404	1 883	-22
— osuus Suomen Pankin voitosta	91	90	100	11
— valtion liikelaitosten voiton tuloutukset	211	180	186	3

Valtion sekalaisiksi tuloiksi v. 2019 arvioidaan 5 826 milj. euroa eli 287 milj. euroa vuodelle 2018 budjetoitua enemmän. Merkittävimmän yksittäisen erän sekalaisista tuloista muodostaa valtion eläkerahastosta valtion budjettitalouteen tehtävä 1 904 milj. euron suuruinen tuloutus.

Euroopan unionilta saatavia tuloja arvioidaan kertyvän 1 234 milj. euroa, josta suurimmat erät koostuvat maatalouden ja maaseudun kehittämisen tuista sekä rakennepoliittisesta tuesta. Maaseudun kehittämiseen liittyvät tuet lähes kaksinkertaistuvat vuodelle 2018 budjetoituun verrattuna. Kokonaisuutena EU:lta saatavien tulojen arvioidaan kasvavan kuitenkin vain hieman.

Sekalaisiin tuloihin kirjataan myös rahapelitoiminnan voittovaroista opetus- ja kulttuuriministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön sekä maa- ja metsätalousministeriön saamat osuudet, joiden yhteissumman ennakoidaan yltävän 1 100 milj. euroon v. 2019.

Korkotuloja ja voitontuloutuksia arvioidaan kertyvän 2 213 milj. euroa, mikä on 557 milj. euroa vuodelle 2018 budjetoitua vähemmän. Tulojen aleneminen selittyy suurelta osin sillä, että osakemyyntien oletetaan jäävän edellisvuotista vähäisemmiksi. Tähän vaikuttaa hallituksen määräaikaiseksi tarkoittamien ns. kärkihankkeiden rahoituksen päättyminen. Hallituskauden alussa sovitun mukaisesti kärkihankkeita on rahoitettu omaisuustuloilla, minkä vuoksi osinko- ja osakkeiden myyntitulot budjetoitiin v. 2018 poikkeuksellisen korkealle tasolle.

Myös valtion saamat korkotulot supistuvat. Valtion korkotulot kertyvät valtion myöntämien lainojen sekä päivittäisen tarpeen ylittävien kassareservien sijoitustoiminnan koroista. Alhaisen korkotason vuoksi valtion kassareserveistä saatava tuotto jää vähäiseksi. Lisäksi vuodelle 2018 ajoittunut valtion myöntämien vientiluottojen ennenaikainen takaisinmaksu pienentää korkotuloa.

Suomen Pankista annetun lain mukaan Suomen Pankki tulouttaa valtiolle 50 % edellisen vuoden tuloksesta. Pankkivaltuusto voi päättää tätä suuremman osuuden tulouttamisesta. Vuodelle 2019 on oletettu tuloutukseksi 100 milj. euroa. Valtion liikelaitosten voitontuloutukseksi arvioidaan 186 milj. euroa, josta Metsähallituksen osuus on 101 milj. euroa ja Senaatti-kiinteistöjen 85 milj. euroa.