Valtion talousarvioesitykset
 


  Etusivu  

  2020  

  2019  

  2018  

  2017  

  Aiemmat talousarviot 

  Ohje  

Valtiovarainministeriö    Svenska    
 
Sisällysluettelo
 HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE VALTION TALOUSARVIOKSI VUODELLE 2014
   Yleisperustelut
        1. Yhteenveto
     2. Talouden näkymät
     3. Hallituksen finanssipolitiikka
     4. Talousarvioesityksen tuloarviot
          4.1. Keskeiset veroperustemuutokset vuonna 2014
          4.2. Veronalaisten tulojen ja muun veropohjan kehitys
          4.3. Verotuloarvioiden riski- ja herkkyystarkastelu
          4.4. Verotuet
          4.5. Muiden tulojen arviot
     5. Talousarvioesityksen määrärahat
     6. Hallinnon kehittäminen
     7. Peruspalvelubudjettitarkastelu
     8. Valtion talousarvion ulkopuolella olevat rahastot ja liikelaitokset sekä valtion omistajapolitiikka
   Numerotaulu
   Yksityiskohtaiset perustelut

Talousarvioesitys 2014

4.3. Verotuloarvioiden riski- ja herkkyystarkasteluPDF-versio

Talousarvioesityksen verotuloarvio pohjautuu liitteenä olevan talousennusteen mukaiselle veropohjien kehitykselle. Suhdannekäänteen ajoittumisen osalta v. 2014 koskevaan talousennusteeseen sekä sitä kautta myös verotulokehitykseen liittyy epävarmuutta. Talouskehityksen ja verotuloja koskevien ennusteiden osuvuuteen liittyvät riskit kasvavat juuri suhdannekäänteiden yhteydessä. Vuosien 2008 ja 2009 talousarvioissa verotulot yliarvioitiin selvästi, samoin kuin 1990-luvun laman yhteydessä vuosina 1990—1993. Talouskasvua koskenut ennustevirhe oli erityisen suuri v. 2009 kokonaistuotannon pudottua poikkeuksellisen jyrkästi, n. 8 % edellisvuodesta. Toisaalta v. 2010 kasvun piristyessä nopeasti ennustevirhe oli merkittävä mutta selvästi edellisvuotta pienempi. Vuonna 2012 talouskehitys osoittautui jälleen odotettua selvästi heikommaksi, ja tuloarvioita jouduttiiin alentamaan vuoden 2012 aikana lisätalousarvioissa. Tilinpäätöksen mukainen verotulokertymä oli lähellä budjetoitua.

Peruslaskelmasta poikkeavan talouskehityksen vaikutukset kokonaisverokertymään riippuvat siitä, minkä talouden kysyntäerien ja tekijöiden osalta talousennuste poikkeaa aiemmin arvioidusta. Esimerkiksi muutokset kotimaisessa kysynnässä vaikuttavat verotulokertymään voimakkaammin kuin ulkoisen kysynnän kautta tulleet muutokset. Historiatietojen perusteella talouden kasvun hidastuminen prosenttiyksiköllä heikentäisi keskimäärin valtion rahoitusasemaa 0,2—0,3 prosenttiyksiköllä suhteessa kokonaistuotantoon. Tästä valtaosa perustuu verotulojen heikkenemiseen. Vuoden 2014 kokonaistuotannon tasoon suhteutettuna prosenttiyksikön muutos talouskasvussa heijastuisi valtion rahoitusasemaan n. 500 milj. euron vaikutuksena.

Seuraavassa tarkastellaan keskeisimpiä verotuloihin liittyviä riskitekijöitä ja niiden merkitystä verokertymän kannalta. Tuloennusteet perustuvat käsitykseen talouskasvusta ja sen taustalla olevista tekijöistä. Oheisessa taulukossa on esitetty arvioita eräiden verolajien tuoton herkkyydestä veropohjassa tapahtuviin muutoksiin.

Eräiden veropohjaerien muutoksen vaikutus valtion verotuottoon

VerolajiVeropohja / kysyntäeräMuutosVerotuoton muutos, milj. euroa
    
AnsiotuloverotPalkkatulot1%-yks.374 (ml. maksut), josta valtio 131
 Eläketulot1%-yks.113, josta valtio 30
PääomatuloveroPääomatulot1%-yks.30
YhteisöveroToimintaylijäämä1%-yks.40, josta valtio 25
ALVYksityisen kulutuksen arvo1%-yks.116
AutoveroUusien henkilöautojen myynti, kpl1 000 kpl7
EnergiaveroSähkön I kulutus 1 %8
 Bensiinin kulutus1 %13
 Dieselin kulutus1 %14
AlkoholijuomaveroAlkoholin kulutus1 %15
TupakkaveroSavukkeiden kulutus1 %7

Ansio- ja pääomatulovero

Ansio- ja pääomatuloveroarvion merkittävimmät riskit liittyvät pääomatuloennusteeseen sekä mahdollisiin jako-osuuksien oikaisuihin. Ansiotuloverojen kehitykseen vaikuttaa eniten palkkatulojen kehitys, joka puolestaan on riippuvainen ansiotason ja työpanoksen kehityksestä. Kaikki tekijät, jotka luovat epävarmuutta työllisyyskehitykseen, muodostavat siten riskin myös ansiotuloveroennusteen osuvuudelle. Palkkasumman kasvun poikkeaminen prosenttiyksiköllä ennustetusta heijastuisi n. 375 milj. euron suuruisena ansiotuloverokertymään, josta valtion verojen osuus on n. 130 milj. euroa ja kunnallisveron osuus n. 165 milj. euroa.

Pääomatulot, etenkin luovutusvoitot, reagoivat talouden suhdanteisiin ansiotuloja voimakkaammin. Pääomatuloverotuotto on erityisen altis rahoitusmarkkinoiden epävakaudelle. Lisäksi pääomatulojen ennustamista vaikeuttaa se, että niistä saadaan suhteellisen vähän toteutumatietoa ennen verotuksen valmistumista. Vuoden 2014 talousarvioesitystä laadittaessa on käytettävissä lopulliset tiedot vuoden 2011 pääomatuloista ja ennakkotietoja vuoden 2012 pääomatuloveron määrästä. Vuonna 2010 pääomatulot nousivat viidenneksen, v. 2011 ne puolestaan nousivat kymmenyksen verran. Vuonna 2012 pääomatulojen odotetaan puolestaan vähenevän ennakkotietojen perusteella n. 11 % edellisvuodesta luovutusvoittojen ja pörssiosinkojen alentuessa. Vuonna 2013 pääomatulojen kasvuksi arvioidaan n. 3 %. Vuonna 2014 pääomatulojen odotetaan kasvavan runsaat 2 %. Pääomatuloverotuotto on altis rahoitusmarkkinoiden epävakaudelle. Erityisesti luovutusvoittojen muutosten voimakkuuden ennakoiminen on osoittautunut vaikeaksi, koska niiden muutokset seuraavat osakekurssien ja muiden varallisuusarvojen kehitystä. Mikäli heikkeneminen rahoitusmarkkinoilla edelleen jatkuu, luovutusvoitot saattavat jäädä ennustettuakin alemmalle tasolle sekä v. 2013 että v. 2014. Oman vaikeasti arvioitavissa olevan tekijän muodostavat luovutustappiot, joiden määrän ja sen, kuinka paljon niitä voidaan vähentää luovutusvoitoista, ennakointiin liittyvät samat hankaluudet kuin luovutusvoittojen tason ennustamiseen. Yrityssektorin näkymät heijastuvat osinkotulojen ja puunmyyntitulon kehitykseen. Pääomatuloja koskevan ennusteen poikkeaminen 10 prosenttiyksiköllä näkyisi pääomatuloverotuotossa arviolta 300 milj. euron suuruisena.

Pääomatulojen muutos näkyy verokertymässä viiveellä. Pääomatulojen suhdanneherkimmän erän, luovutusvoittojen, vero maksetaan useimmiten vasta verovuotta seuraavana vuonna joko ennakon täydennysmaksuna tai jäännösverona. Vuoden 2013 luovutusvoittojen määrä vaikuttaa näin ollen vuoden 2014 ansio- ja pääomatuloveron kertymään. Lisäksi pääomatuloennusteen osuvuus vaikuttaa myös ansio- ja pääomatuloverojen tilityksessä sovellettavien jako-osuuksien välityksellä. Pääomatulojen kehityksen poikkeaminen ennustetusta vaikuttaa veronsaajaryhmien jako-osuuksien arviointiin enemmän kuin ansiotuloverojen ennusteet johtuen siitä, että valtio on pääomatuloveron ainoa veronsaaja, kun taas ansiotuloverojen veronsaajina ovat kaikki tilityskokonaisuuden veronsaajat. Verovuoden lopulliset verojen määrät ja niistä kullekin veronsaajalle kuuluvat jako-osuudet tiedetään vasta verotuksen valmistuttua verovuotta seuraavan vuoden lokakuussa. Ennen verotuksen valmistumista tilityksissä sovelletaan verotuloennusteisiin perustuvia arvioituja jako-osuuksia, joita oikaistaan tarvittaessa ennusteiden muuttuessa verovuoden kuluessa.

Yhteisövero

Yhteisövero on suhdanneherkimpiä veromuotoja. Yhteisöveron kokonaistuotto romahti taantuman seurauksena v. 2009. Vuonna 2010 tuotto kuitenkin kasvoi 8½ % edellisvuodesta. Vuonna 2011 tuotto jatkoi kasvuaan maltillisemmin kasvuprosentin ollessa n. 4 %. Verotuksen ennakkotietojen perusteella vuoden 2012 verotuoton arvioidaan alenevan n. 4 % edellisvuodesta. Tämän arvioidaan pääosin aiheutuvan yhteisöverokannan alentamisesta vuoden 2012 alussa 26 prosentista 24,5 prosenttiin. Vuonna 2013 yhteisöveron tuoton ennakoidaan alenevan 4 % yhteisöveropohjan säilyessä suurin piirtein ennallaan. Yhteisöveron tuottoa alensivat vuoden 2013 alussa voimaan tulleet tutkimus- ja kehitystoiminnan verokannustin ja tuotannollisten investointien korotetut poistot.

Vuonna 2014 yhteisöveron kokonaistuoton arvioidaan alenevan selvästi, n. 13 %, mikä aiheutuu pääosin ehdotetusta yhteisöverokannan alentamisesta 24,5 prosentista 20 prosenttiin. Valtion yhteisöverotuoton ennakoidaan v. 2014 alenevan 21 % edellisvuodesta. Valtion yhteisöverotuoton arvioidaan alenevan enemmän kuin yhteisöveron kokonaistuoton, koska vuodeksi 2014 ehdotettujen veroperustemuutosten vaikutukset kuntien ja seurakuntien tuloihin kompensoidaan korottamalla niiden osuutta yhteisöveron tuotosta ja alentamalla valtion osuutta vastaavasti.

Yhteisöveroennusteen lähtökohtana on oletus siitä, että yritysten verotettava tulo kasvaa kansantalouden tilinpidon mukaisen toimintaylijäämän kasvua vastaavasti. Kuluvan vuoden ennusteessa otetaan lisäksi huomioon kertymätiedot ja yhteisöveron tuottoon kohdistuvat veroperustemuutokset. Yhteisöveron tuoton ennustamisessa hyödynnetään myös markkina-analyytikkojen näkemyksiä yritysten tuloskehityksestä, joskaan tuloskehityksen perusteella ei voi suoraan ennustaa yritysten verotettavan tulon kehitystä. Kirjanpidon tuloskäsitteeseen sisältyy sellaisia eriä, joita ei verotuksessa lueta tuloksi. Yhtiön globaalin tuloksen kehityksen perusteella ei myöskään voi suoraan arvioida Suomeen maksettavien verojen määrää. Verotulojen jako valtioiden kesken on riippuvainen muun muassa konsernin siirtohinnoittelussa käytetyistä arvoista tai ulkomaille maksettujen verojen hyvityksistä. Lisäksi edellisvuosina syntyneiden tappioiden vähentäminen voi pienentää maksettavaa yhteisöveroa.

Yhteisöverokertymissä on suurempaa vaihtelua kuin muilla veromuodoilla, ja kalenterivuoden yhteisöverokertymät vaihtelevat enemmän kuin koko verovuoden yhteisövero. Yksittäisen vuoden yhteisöverokertymään vaikuttavat paitsi samalta vuodelta maksettava vero, myös edellisen vuoden tuloksen perusteella oma-aloitteisesti maksettavat täydennysmaksut tai yrityksille näiden hakemuksesta palautettavat ennakot. Yritysten tuloskehityksen heikkeneminen näkyy verokertymässä tyypillisesti nopeammin kuin tuloskehityksen paraneminen. Tulosnäkymien heiketessä yritykset hakevat välittömästi ennakoiden alennuksia, kun taas tuloskehityksen parantuessa ennakoiden korottamisen sijasta yritykset maksavat tyypillisesti ennakon täydennysmaksua, joka tulee maksaa neljän kuukauden kuluessa tilikauden päättymisestä.

Yhteisöverokertymään liittyvien riskien merkitystä kertymän kannalta kuvaa se, että jos yritysten tuloskehitys tai tilinpidon näkökulmasta talouden toimintaylijäämä jäisi 5 prosenttiyksikköä ennakoitua heikommaksi, niin yhteisöveron koko tuotto supistuisi arviolta 200 milj. euroa, josta valtion osuus olisi 125 milj. euroa.

Välilliset verot

Arvonlisäveroennusteen osuvuus riippuu keskeisesti siitä, miten kulutuksen kokonaisarvon kehitys ja kohdentuminen kyetään ennakoimaan. Yksityisen kulutuksen kasvaminen prosenttiyksikön oletettua heikommin vähentäisi arvonlisäverokertymää arviolta 116 milj. euroa. Yksityisen kulutuksen kohdalla riskit liittyvät kotitalouksien käytettävissä oleviin tuloihin sekä kulutushalukkuuteen. Kotitalouksien kulutus muodostaa lähes 70 % arvonlisäveropohjasta. Muutokset siinä vaikuttavat nykyisen kulutuksen lisäksi ennustettuun tulevaan kulutukseen ja tätä kautta ennustettuun arvonlisäveropohjaan. Kotitalouksien kulutukseen voivat vaikuttaa talousnäkymien lisäksi esimerkiksi varallisuusarvojen, kuten arvopaperien hinnan kehitys. Vuosien 2008—2009 taantuman aikana kotitalouksien säästäminen lisääntyi tuntuvasti. Säästämisaste on tämän jälkeen alentunut ja kehityksen odotetaan jatkuvan v. 2013. Talousnäkymien epävarmuuden johdosta on kuitenkin mahdollista, että kotitalouksien säästäminen alkaa jälleen lisääntyä, mikä muodostaa selvän epävarmuustekijän yksityisen kulutuksen kehitykselle ja sitä kautta arvonlisäveron tuotolle.

Yleinen talousluottamuksen heikentyminen heijastuu kulutushyödykkeistä tyypillisesti voimakkaimmin kestokulutushyödykkeisiin, kuten autoihin, joiden hankintaa on usein mahdollista siirtää myöhemmäksi. Muutokset talousnäkymissä ja kuluttajien luottamuksessa muodostavat näin ollen merkittävän riskin autoveroennusteelle. Autoveron tuoton kannalta uusien henkilöautojen myynnin kehityksellä on suurin merkitys. Talousnäkymien ja kuluttajien luottamuksen heikentymisen odotetaan vaikuttavan v. 2013 siten, että uusien henkilöautojen kysyntä jää hieman alemmaksi kuin vuoden 2013 talousarviossa oletettiin. Vuonna 2014 kysynnän ennakoidaan nousevan hieman, 105 000 kappaleeseen. Nämä arviot ovat edelleen pitkän aikavälin toteutuneita myyntimääriä alempia. Arvion toteutuminen voi kuitenkin vaarantua, mikäli kuluttajien luottamus omaan talouteen edelleen heikkenisi. Esimerkiksi vuosien 2008—2009 taantuman yhteydessä uusien autojen ensirekisteröinnit putosivat poikkeuksellisen jyrkästi n. 140 tuhannesta 90 tuhanteen kappaleeseen. Uusien autojen myynnin jääminen 10 000 kpl ennakoitua vähäisemmäksi pienentäisi autoveron tuottoa runsaat 70 milj. euroa.

Suhdannekehityksestä aiheutuu riskejä myös varainsiirtoveron tuottoon, joka riippuu asuntojen ja kiinteistöjen hintojen ja kauppojen lukumäärän kehityksestä. Varainsiirtoveron tuotto vaihtelee vuosittain huomattavasti johtuen muun muassa veron piiriin kuuluvien yritysjärjestelyjen määrän vaihtelusta samoin kuin asunto- ja kiinteistömarkkinoiden suhdannevaihteluista. Varainsiirtovero tulee suorittaa 2—6 kuukauden kuluessa, uusien asunto-osakkeiden tapauksessa tätäkin myöhemmin, minkä johdosta asunto- ja kiinteistökaupassa tapahtuvat muutokset näkyvät varainsiirtoveron kertymässä jopa vuoden viiveellä.

Verotuloarvioihin liittyviä riskejä ja herkkyyttä käsitellään myös talousarvioesityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa sekä valtiovarainministeriön tuloarvioiden laatimista koskevassa menetelmäkuvauksessa (www.vm.fi).