Statsbudgeten 2013

Årsbidraget blev mindre 2011

Enligt de preliminära boksluten för 2011 minskade kommunernas och samkommunernas årsbidrag från 3 miljarder euro året innan till 2,5 miljarder euro. Den faktiska utvecklingen är något sämre än vad som uppskattades i den bokslutsprognos som publicerades i februari 2012 och i basserviceprogrammet från mars. Skillnaden jämfört med bokslutsprognoserna beror i sin helhet på det försvagade verksamhetsbidraget. Löneutgifterna steg med 4,3 %. Inom den kommunala sektorn uppgick höjningen av inkomstnivån till 3 %. Antalet anställda inom den kommunala sektorn ökade med 1 %. Det faktum att löneutgifterna ökar får dessutom sin förklaring i en ändring av sättet att bokföra semesterlöneskulden som tillfälligt höjde utgiftsnivån för 2011.

Årsbidraget räckte till för att täcka avskrivningarna, men av nettoinvesteringarna täckte årsbidraget mindre än 80 %, vilket innebär att kommunernas skuldsättning fortsatte. Kommunernas och samkommunernas sammanlagda skuldbelopp ökade med 0,6 miljarder euro. Vid utgången av 2011 var det totala skuldbeloppet 12,3 miljarder euro. Skuldbeloppet inom den kommunala ekonomin har trefaldigats, och i förhållande till bruttonationalprodukten har skulden fördubblats på 2000-talet.

Skuldsättningen inom den kommunala ekonomin fortsätter under 2012

Utsikterna för den kommunala ekonomin har inte ändrats nämnvärt jämfört med den uppskattning som ingick i basserviceprogrammet från mars. Det förutspås att kommunalekonomin stramas åt 2012 då omkostnaderna ökar klart snabbare än skattefinansieringen. Skattefinansieringen (skatteinkomsterna och statsandelarna sammanlagt) beräknas öka med 3 %. Ökningen av skatteinkomsterna avtar och stannar på något under 2 %. Till den långsammare ökningen av skatteinkomsterna jämfört med året innan bidrar bl.a. kommunernas minskade intäkter från samfundsskatten som är en följd inte bara av att den temporärt förhöjda utdelningen till kommunerna av samfundsskatten sänks med 5 procentenheter, utan också av företagens försämrade resultatutveckling jämfört med året innan. Att ökningen av intäkterna från kommunalskatten bromsas upp beror på att ökningen av löneinkomsterna avtagit jämfört med året innan och att det företagits sådana ändringar i beskattningsgrunden som sänker intäkterna från kommunalskatten med ca 300 miljoner euro. Höjningarna av kommunalskattesatserna var mindre än året innan.

Statsandelarna beräknas öka med inemot 6 % trots att statsandelarna för 2012 skars ned med 631 miljoner euro. Statsandelarna ökar bl.a. på grund av en justering av kostnadsfördelningen, en kompensation för skatteförluster, en indexhöjning och ett tillägg av engångsnatur till följd av den löneuppgörelse som nåddes i november 2011. (Tillägget ingick i statens fjärde tilläggsbudgetproposition för 2011, men i kommunernas bokföring antecknas det som en inkomst år 2012.)

Kommunernas och samkommunernas omkostnader beräknas öka med drygt 4 % i år. Omkostnadsvolymen antas öka med ungefär 1 %, vilket motsvarar den större efterfrågan på basservice som den ändrade befolkningsstrukturen ger upphov till. Antalet kommunalt anställda uppskattas förbli på 2011 års nivå, varvid volymökningen syns i form av en ökning av köpta tjänster. När kommunernas inkomstökning avtar, antas kommunerna försöka hejda sin utgiftsutveckling, varför utgiftsökningen förväntas vara något mer måttfull än i fjol. Löneutgifterna inom den kommunala sektorn beräknas öka med 3,5 %. Ökningen i fråga om köpen uppskattas ligga på samma nivå som 2011, dvs. 6½ %. Understöden väntas öka något.

Utgående från dessa antaganden kommer kommunernas och samkommunernas årsbidrag att minska med ca 100 miljoner euro jämfört med föregående år. Nettoinvesteringarna beräknas förbli på 2011 års nivå, dvs. 3,3 miljarder euro. Årsbidraget uppskattas täcka avskrivningarna, men vara klart mindre än nettoinvesteringarna. Skuldsättningen inom den kommunala ekonomin förväntas fortsätta också i år.

Utsikterna för den kommunala ekonomin stramas åt 2013

År 2013 förväntas kommunernas skatteinkomster öka med ca 4 %. Att ökningen blivit snabbare beror framför allt på att det egentligen inte föreslås några ändringar i grunderna för inkomstskatten 2013. Som en del av anpassningsåtgärderna inom statsfinanserna avstår man från att åren 2013—2014 göra justeringar i förvärvsinkomstgrunderna utifrån den höjda inkomstnivån eller de höjda konsumentpriserna. De ändringar i skattegrunderna som inverkar på intäkterna från kommunalskatten sänker skatteintäkterna med ett nettobelopp på sammanlagt ca 12 miljoner euro. Statsandelarna beräknas öka med endast en dryg procent. Ökningen av statsandelarna bromsas upp av anpassningsåtgärderna i statsfinanserna; statsandelen för basservice sänks med 125 miljoner och i statsandelarna för undervisnings- och kulturverksamheten görs inte någon indexhöjning år 2013¹⁾, vilket minskar kommunernas och samkommunernas statsandelar med 50 miljoner euro. Den sammanlagda skattefinansieringen förväntas öka med drygt 3 %.

Omkostnadsökningen beräknas avta och stanna på något under 4 % Kostnadsnivån stiger långsammare än året innan och ökningen av utgiftsvolymen ligger nära 1 %. Inkomstnivån bland de kommunalt anställda beräknas stiga med 2,3 %. Antalet anställda beräknas förbli på 2012 års nivå, så i prognosen följer ökningen av löneutgifterna den förändrade förtjänstnivån. Köpen beräknas öka med drygt 6 %. De understöd som kommunerna betalar väntas öka med 2 % när arbetslösheten ökar.

Enligt kalkylen minskar årsbidraget med ca 100 miljoner euro. Årsbidraget täcker inte längre avskrivningarna, vilket betyder att den kommunala ekonomin inte behåller sin jämvikt med dessa mått mätt.

Den kommunala ekonomin hotar att försvagas i oroväckande omfattning

I tablån ovan åskådliggörs den kalkylerade utvecklingen när det gäller inkomsterna och utgifterna inom den kommunala ekonomin fram till 2016. I kalkylen har beaktats finansministeriets uppskattningar av den totalekonomiska utvecklingen på medellång sikt, riktlinjerna i budgetpropositionen för 2013 samt riktlinjerna gällande statsandelar och beskattning i beslutet om ramarna för statsfinanserna 2013—2016.

I tablån ovan är det inte fråga om en prognos utan om en kalkyl som syftar till att visa den genomsnittliga marginalen eller det genomsnittliga anpassningsbehovet inom den kommunala ekonomin, med beaktande av den uppskattade inkomstutvecklingen. Exempelvis har det antagits att den genomsnittliga kommunalskattesatsen och fastighetsskattesatsen 2013—2016 hålls på 2012 års nivå. På motsvarande sätt förväntas inte heller avgifterna stiga, och utgifterna har inte heller balanserats i överensstämmelse med inkomstutvecklingen. Det finansieringsunderskott som uppstår i kalkylen ökar direkt kommunernas lånestock. Kalkylen återspeglar den totala utvecklingen inom den kommunala ekonomin utifrån antagandena; skillnaderna mellan enskilda kommuner i fråga om både inkomstutveckling och utgiftsutveckling är stora. Skillnaderna mellan kommunerna och i den regionala utvecklingen hotar att öka ytterligare till följd av omstruktureringar inom industrin och bl.a. nedläggning av garnisoner.

Skatteinkomsterna och statsandelarna beräknas öka med i genomsnitt sammanlagt 3½ % per år. Statsandelarna har tagits in i kalkylen sådana de anges i beslutet om ramarna för statsfinanserna från april 2012, men i dem har gjorts sådana eventuella ändringar som föranleds av budgetpropositionen för 2013. Statsandelen för basservice sänks ytterligare som en del av anpassningsåtgärderna inom statsfinanserna. Jämfört med föregående års nivå uppgår besparingarna till 125 miljoner euro år 2014 och 250 miljoner euro år 2015. Däremot stärks den kommunala ekonomin av att höjningen av kommunernas utdelning av samfundsskatt fortsätter till 2015.

I kalkylen har man beaktat regeringens riktlinjer för beskattningen. I beskattningsgrunderna för förvärvsinkomster görs år 2014 inte sådana ändringar i skattegrunderna som kompenserar höjningen av inkomstnivån och konsumentpriserna, men år 2015 görs dessa ändringar däremot, vilket sänker intäkterna från kommunalskatten med 140 miljoner euro. Det antas att det i skattegrunderna för förvärvsinkomster 2016 endast görs en inflationsjustering av statens inkomstskatteskala, vilken beräknas minska intäkterna från kommunalskatten med ca 10 miljoner euro. I kalkylen har i fråga om statsandelarna gjorts en kompensation som motsvarar de skatteförluster som föranleds av statens åtgärder. Höjningen av kommunernas utdelning av samfundsskatten med 5 procentenheter fortsätter ännu 2014—2015. År 2016 upphör höjningen, vilket beräknas minska kommunernas skatteintäkter med inemot 300 miljoner euro. Utvecklingen av de skattepliktiga inkomsterna har härletts ur finansministeriets totalekonomiska prognos. Åren 2013—2016 beräknas lönesumman öka med i genomsnitt 3,3 % och pensionsinkomsterna med 5½ %. Företagens resultat, som ligger till grund för samfundsskatten, beräknas stiga med i genomsnitt 5 % per år. Utgående från dessa antaganden uppgår den genomsnittliga ökningen av kommunernas skatteinkomster till 3,9 % per år.

Omkostnaderna förväntas öka med i genomsnitt 4 % per år. Volymökningen i fråga om omkostnaderna beräknas uppgå till ca 1 %, vilket motsvarar den beräknade ökningen av efterfrågan på basservice som följer av förändringen i befolkningsmängden och åldersstrukturen. Prognosen över ökningen av kommunernas kostnadsnivå baserar sig i sin tur på kalkyleringsantaganden som gäller pris- och kostnadsutvecklingen i finansministeriets totalekonomiska prognos. Det antas att antalet anställda inom den kommunala sektorn håller sig på 2011 års nivå och att den kalkylerade ökningen av det servicebehov som härletts på demografiska grunder kan mötas med hjälp av köpta tjänster.

Enligt de beräkningsantaganden som anges ovan försämras den kommunala ekonomin och den är inte längre i balans med något mått mätt. Enligt kalkylen räcker årsbidraget inte längre till för att täcka avskrivningarna åren 2014—2016 och den kommunala ekonomin uppvisar ett underskott.

Enligt kalkylen blir ökningen av omkostnaderna mindre än den varit under de senaste åren; t.ex. åren 2005—2010 ökade omkostnaderna med i genomsnitt 5,2 % per år. Det är emellertid motiverat att anta att kommunerna av många skäl under de närmaste åren blir tvungna att dämpa sin utgiftsökning och dimensionera sina utgifter närmare den gräns som inkomstutvecklingen sätter. För det första förutspås den ekonomiska tillväxten vara långsam under de närmaste åren, och de ekonomiska utsikterna är kopplade till betydande osäkerhetsfaktorer. Av den anledningen kan ökningen av skatteinkomsterna bli långsammare än vad som uppskattats här. För det andra förpliktas kommunerna att vidta föregripande åtgärder för att balansera sin ekonomi när den kommunala ekonomin börjar uppvisa underskott. De minskningar som gjorts i statsandelarna och slopandet av den förhöjda utdelningen av samfundsskatten vid ingången av 2016 inskränker dessutom på utgiftssidans marginaler.

Det faktum att man under den senaste tiden, inom Europeiska unionen, har effektiviserat den övergripande styrningen av den offentliga ekonomin påverkar också kommunernas ekonomiska förhållanden. Medlemsstaterna ska ta i bruk ändamålsenliga mekanismer för att samordna undersektorerna inom alla de offentliga sektorerna (staten, kommunerna och socialskyddsfonderna). I anslutning till detta trädde direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk i kraft i december 2011. Direktivet förpliktar medlemsstaterna att stärka ledningen och styrningen av hela den offentliga sektorn och att i detta arbete beakta bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten. Det fördrag som i februari 2012 ingicks på EU-nivå om stabilitet inom ekonomiska och monetära unionen förutsätter att varje medlemsstat i sin nationella lagstiftning införlivar en finanspolitisk bestämmelse som säkerställer att balans inom den offentliga ekonomin kan uppnås och upprätthållas. I detta sammanhang beslutar varje medlemsstat om en korrigeringsmekanism för att ingripa i eventuella avvikelser. Basserviceprogramförfarandet är ett samordningsinstrument som i samband med sådan finansiell belastning kan användas för att stärka stabiliteten särskilt inom den kommunala sektorn. Behoven av att utveckla programmet utvärderas i samband med den pågående totalreformen av kommunallagen.

Enligt kalkylen beräknas investeringarna hållas på en hög nivå på grund av de investeringsbehov som man nu känner till, även om åtstramningen av den kommunala ekonomin minskar antalet nya investeringar. Kommunerna uppskattas ha en betydande reparationsskuld som främst beror på behovet av grundlig renovering av byggnader från 1970-talet. Även strukturreformen och nyinvesteringarna i tillväxtcentrum håller investeringarna på en hög nivå. När den kommunala ekonomin stramas åt och räntenivån stiger blir kommunerna dock tvungna att överväga om nya investeringar kan påbörjas. Då inkomstutvecklingen försvagas kan investeringsnivån komma att ligga på en lägre nivå än vad som uppskattats här.

Med en sådan utveckling som beskrivs ovan skulle årsbidraget under hela granskningsperioden bli klart lägre än nettoinvesteringarna. Skuldsättningen inom den kommunala ekonomin kommer att fortsätta och vara drygt en miljard euro per år. Detta medför att trycket på betydande höjningar av kommunalskattesatserna och samtidigt på en höjning av den totala skattegraden ökar. För att säkerställa att den kommunala ekonomin hålls stabil och att nödvändiga investeringar kan genomföras utan ständig skuldökning krävs det att omkostnadsökningen hålls inom de gränser som inkomstutvecklingen ställer. Räntorna har under de senaste åren legat på en exceptionellt låg nivå, men på medellång sikt hotar också en stegring i räntenivån att öka kommunernas ränteutgifter och på så sätt försvaga den kommunala ekonomin. Det tryck som befolkningens stigande medelålder medför för samhällsekonomin och den kommunala ekonomin ökar dessutom år för år, vilket ytterligare accentuerar vikten av reformer som ökar basservicens produktivitet.

Kommunalekonomins utveckling enligt kommungrupp

Den minskning av kommunernas årsbidrag som började 2011 fortsätter ännu 2013 i hela landet i enlighet med den kalkylbaserade prognosmodell som kommun- och regionförvaltningsavdelningen vid finansministeriet gjort upp. Åren 2012 och 2013 räckte årsbidraget till för att täcka avskrivningarna endast i kommunstorleksgrupperna med över 20 000 invånare. Samkommunerna har inte tagits med i prognosmodellen.

Kommunernas lånestock beräknas öka år 2012 och ökningen fortsätter de närmaste åren. Lånestocken ökar i alla kommunstorleksgrupper och kraftigast är ökningen i kommuner med färre än 6 000 invånare. I hela landet ligger den årliga ökningen nära nivån för 2011.

Enligt de preliminära bokslutsuppgifterna för 2011 uppvisade 34 kommuner ett negativt årsbidrag. År 2012 bedöms antalet sådana kommuner vara något under 60 och år 2013 nästan 100. Att årsbidraget är svagt eller negativt är typiskt för kommuner med ett mindre invånartal än genomsnittet.

Årsbidraget räckte inte till för att täcka avskrivningarna i 143 kommuner år 2011. År 2011 bedöms antalet sådana kommuner vara ca 170 och år 2012 över 200.

Enligt boksluten för 2010 och 2011 uppfyllde sex kommuner kriterierna för kommuner som befinner sig i en speciellt svår ekonomisk ställning (63 a § i lagen om statsandel för kommunal basservice). En ny kommun, Juankoski, omfattas av utvärderingsförfarandet. De sex gånger ett sådant förfarande har tillämpats gör att sammanlagt 27 olika kommuner har genomgått förfarandet.

Utgiftsutvecklingen 2011

År 2011 ökade kommunernas omkostnader med nästan 5 %. Omkostnadsökningen var snabbare än i genomsnitt under de senaste åren. År 2011 ökade löneutgifterna inom den kommunala sektorn med ca 4,3 %. Ändringen i förtjänstnivåindex var 3,0 % år 2011. Antalet anställda inom den kommunala sektorn började öka igen år 2011, och antalet anställda inom lokalförvaltningen ökade med ca 1 %. En faktor av engångsnatur som delvis förklarar ökningen av löneutgifterna är ändringen av sättet att bokföra semesterlöneskulden i boksluten för 2011. Köpen ökade med nästan 7 % och understöden med 3 %. Ökningen av inkomsterna av verksamheten blev mindre än ökningen av omkostnaderna, dvs. 3 %.

Omkostnadsutvecklingen 2012—2016

Åren 2012—2016 beräknas ökningen av omkostnaderna uppgå till ca 4 % per år. Omkostnadsvolymen beräknas öka med ca 1 % per år, vilket motsvarar det ökade utgiftstryck som den ändrade befolkningsstrukturen ger upphov till när det gäller efterfrågan på basservice. Enligt kalkylen förblir antalet anställda på 2011 års nivå, varvid volymökningen syns i form av en ökning av köpta tjänster. I budgetpropositionen för 2013 och rambeslutet för 2013—2016 ingår det både åtgärder som ökar och åtgärder som minskar kommunernas utgifter. Som helhet betraktat förväntas de statliga åtgärderna inte nämnvärt inverka på kommunernas uppgifter 2013—2015. Kommunvis kan verkningarna variera bl.a. på grund av kommunens befolkningsstruktur. Kommunernas omkostnadsutveckling på medellång sikt beror i själva verket bl.a. på den allmänna ekonomiska utvecklingen, de kommande löneuppgörelserna och på hur man genom strukturella reformer lyckas förbättra produktiviteten inom den kommunala sektorn.

I kalkylen har man i likhet med tidigare basserviceprogram gjort ett tekniskt antagande enligt vilket inkomsterna av verksamheten ökar i samma takt som omkostnaderna. På basis av den faktiska utvecklingen kan det observeras att ökningen av inkomsterna av verksamheten vissa år har varit klart lägre än ökningen av omkostnaderna. Ökningen av inkomsterna av verksamheten kan under de närmaste åren bli betydligt lägre än antagandet ovan. Den bolagiseringsskyldighet i fråga om affärsverk som är under beredning skulle, beroende på hur omfattande bolagiseringsskyldigheten blir, betydligt minska beloppet av verksamhetsintäkter inom den kommunala sektorn. Då skulle omkostnaderna likväl också minska, men i mindre utsträckning, och till följd av detta skulle också kommunernas och samkommunernas verksamhetsbidrag försvagas. Det är dock svårt att uppskatta de totala effekter bolagiseringsskyldigheten har på den kommunala ekonomin och effekterna gäller dessutom bara en liten del av kommunerna. I detta skede har effekterna av bolagiseringsskyldigheten för affärsverk inte tagits in i den kommunala ekonomins utvecklingsprognos. Den försvagade ekonomiska tillväxten och den långsammare tillväxten beträffande de statsbidrag som bokförs som inkomster av verksamheten kan bidra till att ökningen av inkomsterna av verksamheten avtar under de närmaste åren. Beträffande inkomsterna av verksamheten har man emellertid tills vidare hållit fast vid det etablerade kalkyleringsantagandet.

Personalkostnader

Av omkostnaderna inom den kommunala ekonomin står personalutgifter för inemot 60 %. År 2012 beräknas löneutgifterna öka med 3½ % och därefter med i genomsnitt 3 % per år. Utgångspunkten för kalkylen är att antalet anställda inom kommunerna och samkommunerna hålls på 2011 års nivå, och således följer utvecklingen av personalutgifterna inom den kommunala ekonomin utvecklingen av inkomstnivån och arbetsgivarnas socialskyddsavgifter. Kommunsektorn ingick i november 2011 ett tvåårigt avtal med stöd av vilket inkomstnivån inom kommunsektorn beräknas stiga med 3,2 % år 2012 och 2,3 % år 2013. Efter det används för ökningen av inkomstnivån ett tekniskt antagande enligt vilket inkomstnivån inom kommunsektorn stiger med 2,8 % år 2014 och därefter med 3,3 % per år, dvs. i något långsammare takt än ökningen i den allmänna inkomstnivån. Enligt dessa antaganden ökar löneutgifterna åren 2013—2016 med i genomsnitt 3 % per år, vilket förutsätter dels måttfulla löneförhöjningar, dels aktiva åtgärder för att dämpa ökningen i löneutgifterna.

Kommunarbetsgivarens avgifter kommer som helhet inte att ändras nämnvärt under granskningsperioden. Enligt Kevas prognos hålls kommunarbetsgivarens pensionsavgift på en nivå av 23,6 % under de närmaste åren. År 2015 uppskattas den sjunka till 23,5 % och 2016 ytterligare till 23,3 %. Arbetsgivaravgiften sjunker i och med att arbetstagarens pensionsavgift förväntas stiga i snabbare takt än den totala pensionsavgiften.

Köp

Enligt kalkylen beräknas köpen öka nominellt med drygt 6 % per år. Den bakomliggande orsaken till att köpen ökar är de ändringar som skett i kommunernas serviceproduktion, vilka även kommer att fortsätta under de närmaste åren. Utifrån utvecklingen kan det observeras att ökningen av köpen, i likhet med ökningen av omkostnaderna överlag, i viss mån har följt kommunernas inkomstutveckling. I och med att den kommunala ekonomin stramas åt är kommunerna tvungna att dämpa sin utgiftsökning, vilket även kan synas som en långsammare ökning av köpen.

Understöd

De understöd som kommunerna betalar väntas öka med ca 2 % år 2012. Utgifterna för utkomststödet ökar till följd av en höjning av utkomststödets grunddel och minskar till följd av en höjning av grundskyddet och av inkomstgränserna för bostadsbidrag. Dessa reformer ökar nettobeloppet av utgifterna för utkomststödet. Den reform av bostadsbidraget som genomförs i slutet av valperioden beräknas minska behovet av utkomststöd och därigenom minska utgifterna för utkomststödet. På grund av den svaga ekonomiska tillväxten väntas antalet arbetslösa öka år 2013, men därefter förutspås arbetslösheten minska långsamt. När arbetslösheten minskar antas även utgifterna för utkomststödet börja minska. Det finns dock risk för att utgifterna för utkomststödet inte minskar om arbetslöshetsperioderna blir långa. Det uppskattas att den genomsnittliga ökningen av understöden ligger på 1 % per år.

Ränteutgifter

Utvecklingen av ränteutgifterna påverkas av hur dels lånestocken, dels räntenivån utvecklas. Trots att den kommunala ekonomins lånestock har ökat betydligt har ökningen av ränteutgifterna varit måttfull på grund av den låga räntenivån. Räntenivån beräknas förbli låg ännu i år och nästa år, men därefter väntas den börja stiga. På längre sikt försvagar en höjd räntenivå det ekonomiska spelrummet i synnerhet för de mest skuldsatta kommunerna.

Investeringar

Kommunernas och samkommunernas bruttoinvesteringar antas under de närmaste åren hålla sig på en nivå av ca 4,3 miljarder euro. Å ena sidan är investeringstrycket stort på grund av grundliga reparationer, nyinvesteringar i tillväxtcentrum och den pågående kommunstrukturreformen. Å andra sidan kan åtstramningen av den kommunala ekonomin skjuta fram inledandet av nya investeringar. Enligt den prognostiserade inkomst- och omkostnadsutvecklingen leder den uppskattade investeringsnivån till fortsatt kraftig skuldsättning för kommunerna.

I kalkylerna har man beaktat 2011 års justering av bokföringsnämndens allmänna anvisningar. I dem rekommenderas att den nedre gränsen för avskrivningstiderna i bilagan till anvisningen om avskrivningar ska användas (i fråga om planavskrivningar den nedre gränsen för avskrivningstiden, i fråga om restvärdesavskrivningar den högsta avskrivningsprocenten), om det inte finns speciella grunder för att använda en längre avskrivningstid för en enskild nyttighet. Det bedöms att detta kommer att synas i form av en klar höjning av avskrivningsnivån i boksluten för 2013 när mängden engångsavskrivningar ökar. År 2014 minskar nivån för avskrivningarna, men den förblir emellertid högre än vad den skulle ha varit utan den nya rekommendationen. I det här skedet är det svårt att bedöma i vilken omfattning rekommendationen tillämpas och konsekvenserna av den, så de faktiska avskrivningarna kan avvika avsevärt från denna uppskattning.

Skattesystemet och skatteinkomsternas sammansättning i kommunerna

Nästan hälften (45 %) av kommunernas inkomster utgörs av skatteintäkter. Till kommunernas skatteinkomstkällor räknas förvärvsinkomstskatten, fastighetsskatten och utdelningen av intäkterna av samfundsskatten. Kommunalskattens andel av skatteinkomsterna är ca 85 %, samfundsskattens andel 9 % och fastighetsskattens andel 6 %.

Kommunalskatten är en proportionell skatt. Kommunerna beslutar årligen om den kommunala skattesats som de tillämpar lokalt medan staten beslutar om andra grunder för fastställande av skatt och om skatteavdrag. År 2012 är den högsta kommunalskatteprocenten 21,75 och den lägsta 16,25. Den genomsnittliga vägda skatteprocenten är 19,25, som är 0,09 procentenheter högre än år 2011.

Staten fördelar på basis av utdelningen per kommun en del av intäkterna av samfundsskatten till kommunerna. Grunderna för samfundsskatten bestäms av staten också i fråga om skattesatsen. Den kommunala sektorns andel av intäkterna av samfundsskatten kan regleras. År 2012 får kommunerna 28,34 % av intäkterna från samfundsskatten. Kommunernas utdelning av samfundsskatten har höjts med 5 procentenheter för skatteåren 2012—2013. I enlighet med det rambeslut som gäller åren 2013—2016 fortsätter den temporära höjningen av kommunernas utdelning av samfundsskatten med 5 procentenheter även åren 2014—2015. Kommunsektorn har kompenserats för de förändringar i skattegrunderna som minskar intäkterna från samfundsskatten genom en höjning av utdelningen.

Fastighetsskatten är enbart en skatt på lokal nivå. Fastighetsskatten fastställs enligt fastighetens beskattningsvärde och den skattesats som kommunen fastställer. Marken och byggnaderna beskattas separat. För fastställande av skattesatsen har fastigheterna delats in i sex grupper. De nedre och de övre gränserna för skattesatserna för dessa grupper har fastställts i lag. Kommunerna fastställer årligen de skattesatser som de tillämpar inom dessa gränser. Den största delen av fastighetsskatten inflyter av allmän fastighetsskatt och fastighetsskatt för byggnader som används för stadigvarande boende. Den genomsnittliga allmänna fastighetsskatteprocentsats som år 2012 tillämpas i Fastlandsfinland är 0,90 och för byggnader som används för stadigvarande boende är den 0,40.

Skatteinkomsternas utveckling

I jämförelse med år 2012 uppskattas kommunernas skatteinkomster öka med i genomsnitt 4 % år 2013. I följande tablå specificeras prognosen för hur kommunernas skatteinkomster enligt skatteslag kommer att utvecklas fram till år 2016. I skatteinkomstprognoserna för åren 2013—2016 har kommunalskatte- och fastighetsskatteprocentsatsen behållits på samma nivå som år 2012.

Den kommunala förvärvsinkomstskatten är den mest betydande skatteinkomstkällan för kommunerna. Intäkterna av kommunalskatten beräknas uppgå till 17,6 miljarder euro år 2013. Kommunalskattens utveckling beror på skattebasens, dvs. de skattepliktiga förvärvsinkomsternas, utveckling samt på ändringar av beskattningsgrunderna. Löneinkomsterna utgör den största delen av skattebasen, dvs. ca två tredjedelar. Pensionsinkomsterna utgör en knapp fjärdedel av skattebasen och knappt 10 % av skattebasen utgörs av övriga förmåner och andra mindre förvärvsinkomstposter. Lönesumman inom samhällsekonomin fastställs av antalet gjorda arbetstimmar och timlönen. År 2013 väntas löneinkomsterna öka med 2,5 %. Pensionsinkomsterna beräknas öka 5,8 % jämfört med nivån 2012. Ökningen beror både på det ökade antalet pensionärer och framför allt på ökningen av pensionärernas genomsnittliga inkomstnivå.

I skattegrunderna för förvärvsinkomstbeskattningen görs år 2013 ändringar som till sin omfattning är ytterst måttfulla. Som en del av anpassningsåtgärderna inom statsfinanserna har regeringen beslutat att inte göra de justeringar i förvärvsinkomstgrunderna som motsvarar inflationsutvecklingen eller höjningen av inkomstnivån åren 2013—2014. Maximibeloppet av grundavdraget höjs med ca 30 euro och maximibeloppet av arbetsinkomstavdraget med ca 25 euro. Höjningen av dessa avdrag sänker intäkterna från kommunalskatten med sammanlagt ca 30 miljoner euro.

En sänkning av ränteavdraget på bostadslån med ytterligare 5 procentenheter ökar intäkterna från kommunalskatten med uppskattningsvis ca 12 miljoner euro. En sänkning av den skattefria delen av kilometerersättningarna ökar likaså intäkterna från kommunalskatten med uppskattningsvis ca 6 miljoner euro år 2013 och 6,5 miljoner euro år 2014. De ändringar av skattegrunderna för 2013 som staten har beslutat om minskar intäkterna från kommunalskatten med sammanlagt ca 12 miljoner euro. I statsandelen för basservice görs en motsvarande ökning, och därför inverkar inte förändringarna i skattegrunderna på kommunernas totalinkomster.

Kommunernas statsandelssystem

Statsbidragen till kommunerna kan delas in i kalkylerade och icke-öronmärkta statsandelar samt i statsandelar som ska riktas till bestämda användningsändamål och vars storlek täcker en viss andel av de faktiska kostnaderna för verksamheten. Statsbidragen består i huvudsak av statsandelar som ändras automatiskt på basis av förändringar i invånarantalet och åldersstrukturen samt kostnadsnivån. Dessutom ändras statsandelarna och statsbidragen beslutsbetingat på basis av ändringar i lagstiftningen och av budgetbeslut (statens åtgärder).

Den största delen av statsandelen för kommunal basservice, ca 90 %, består av skillnaden mellan beräkningsgrunden och kommunens självfinansieringsandel för förskoleundervisning och grundläggande undervisning, social- och hälsovård, allmänna bibliotek, kommunernas allmänna kulturverksamhet och grundläggande konstundervisning. Den andel som kommunen själv ska finansiera av de kalkylerade kostnaderna är i alla kommuner lika stor per invånare i enlighet med de nuvarande statsandelsgrunderna. I statsandelen för kommunal basservice ingår dessutom en allmän del, en utjämning av statsandelen på basis av skatteinkomsterna, tilläggsdelar på basis av särskilt gles bosättning, för skärgårdskommuner och kommuner inom samernas hembygdsområde, övriga minskningar och ökningar av statsandelen samt en utjämning till följd av ändringen av statsandelssystemet. Statsandelen för kommunal basservice administreras av finansministeriet. Som en del av statsandelen för kommunal basservice kan kommuner med ekonomiska svårigheter beviljas en höjning av statsandelen efter prövning. Det totala beloppet av höjningen fastställs årligen.

Undervisnings- och kulturministeriet står för finansieringen av utbildningen på andra stadiet och yrkeshögskolorna (det s.k. systemet med huvudmän) och för den finansiering av den grundläggande undervisningen som beviljas per elev. Till följd av systemet med huvudmän finansierar kommunerna med kommunens finansieringsandel per invånare även gymnasieutbildning, grundläggande yrkesutbildning och yrkeshögskoleutbildning som anordnas av privata aktörer och samkommuner. Undervisnings- och kulturministeriets budget och förvaltning omfattar också vuxenutbildning, idrotts- och ungdomsverksamhet samt museer, teatrar och orkestrar, grundläggande konstundervisning som finansieras per undervisningstimme samt finansieringen av morgon- och eftermiddagsverksamhet.

Genom systemet för utjämning av statsandelar på basis av skatteinkomsterna är kommunernas skatteinkomster kopplade till statsandelssystemet. Vid utjämningen ökas (utjämningstillägg) eller minskas (utjämningsavdrag) den statsandel som betalats till kommunen utgående från kommunens egna kalkylerade skatteinkomster. Kommunen har rätt till ett utjämningstillägg om kommunens kalkylerade skatteinkomster per invånare understiger 91,86 % (utjämningsgräns) av den genomsnittliga kalkylerade skatteinkomsten per invånare för hela landet. Vid ingången av 2012 uteslöts fastighetsskatten ur det utjämningssystem för statsandelarna som grundar sig på kommunernas skatteinkomster. Med hjälp av utjämningstillägget garanteras varje kommun en skatteinkomst per invånare som uppgår till åtminstone denna utjämningsgräns. Om kommunens kalkylerade skatteinkomst per invånare överskrider utjämningsgränsen, görs ett utjämningsavdrag från kommunens statsandel. Utjämningsavdraget är 37 % av de kommunala skatteinkomster som överskrider utjämningsgränsen. Om de sammanlagda utjämningstillägg som betalas till kommunerna är större än utjämningsavdragen från kommunernas statsandelar, avdras från kommunernas statsandelar ett belopp som motsvarar denna differens. Om däremot utjämningsavdragen är större än utjämningstilläggen läggs det till kommunernas statsandelar ett belopp som motsvarar denna differens. Minskningen eller höjningen av statsandelen är lika stor per invånare i alla kommuner.

Den statsandelsprocent som ingår i statsandelssystemet beskriver fördelningen av kostnaderna mellan staten och kommunerna. År 2013 är statsandelsprocenten för kommunal basservice 30,96. Kommunernas finansieringsandel av basservicen är därmed 69,04 %. Statsandelsprocenten för gymnasieutbildningen, den grundläggande yrkesutbildningen och yrkeshögskolorna som undervisnings- och kulturministeriet finansierar är 41,89 % och kommunernas motsvarande andel är 58,11 %. Den statliga finansiering som baserar sig på statsandelssystemet är ett allmänt bidrag utan öronmärkning som kommunerna internt får fördela som de själva vill.

Finansministeriet fattar beslut om statsandelen för kommunal basservice, utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna samt grunddelarna för hemkommunsersättningen. År 2013 beviljas det statsandelar för anordnande av kommunal basservice till ett belopp av 8,7 miljarder euro. Den finansiering som förvaltas av undervisnings- och kulturministeriet uppgår till 1,0 miljarder euro. Statsandelen för kommunal basservice, hemkommunsersättningarna för förskoleundervisning och grundläggande utbildning samt undervisnings- och kulturministeriets statsandelar och övrig finansiering enligt lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet betalas ut som en helhet av servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning.

Statsbidrag till kommunerna 2013

Statsbidragen till kommunerna uppgår 2013 till sammanlagt 10,7 miljarder euro. För de kalkylerade statsandelarna föreslås sammanlagt 9,7 miljarder euro och för övriga statsbidrag 1,0 miljarder euro. Statsbidragen ökar med sammanlagt ca 180 miljoner euro år 2013 jämfört med vad som budgeterats för 2012.

Kommunernas andel av finansieringen av den basservice som omfattas av statsandelssystemet ökar år 2013 med ca 0,8 miljarder euro. Finansieringsandelen för utbildning på andra stadiet och yrkeshögskoleutbildning minskar med ca 20 miljoner euro.

Indexhöjningar

År 2013 görs en indexhöjning på 3,0 % i statsandelarna. Indexhöjningen ökar statsandelarna för basservicen med 231 miljoner euro.

Inom undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde fryses statsandelsindexet för år 2013 av besparingsskäl (verkningarna uppgår till sammanlagt 68,3 miljoner euro och inkluderar de finansieringsgrunder för förskoleutbildning och grundläggande utbildning som fastställs på basis av lagen om statsandel för kommunal basservice. Kommunernas och samkommunernas andel av finansieringsgrunderna uppgår till 50 miljoner euro). Denna frysning gäller inte statsandelarna för teatrar, orkestrar och museer, vars andel som motsvarar indexhöjningen för 2013 (3,6 miljoner euro) finansieras med tippningsvinstmedel.

Ändringar som gäller befolkningen och åldersstrukturen

Kommunernas statsandelar påverkas av förändringen i åldersstrukturen och invånarantalet och de övriga beräkningsfaktorerna. Här granskas endast konsekvenserna av förändringarna i boende- och åldersstrukturen. De kalkylerade kostnaderna för social- och hälsovård ökar med 249 miljoner euro år 2013 till följd av en ändring av beräkningsfaktorerna. Detta leder till en ökning av statsandelarna med 78 miljoner euro.

Antalet barn i förskoleåldern och grundskoleåldern minskar. Den åldersklass som börjar gymnasium eller grundläggande yrkesutbildning börjar minska, men antalet personer som börjar studera på högskolenivå ändras inte i nämnvärd grad. Andelen barn och unga med invandrarbakgrund ökar på alla utbildningsnivåer. Också efterfrågan på vuxenutbildning ökar. De kalkylerade kostnaderna för förskoleundervisning och grundläggande utbildning minskar med 35 miljoner euro 2013. Statsandelarna minskar med sammanlagt 11 miljoner euro.

På grund av dessa faktorer ökar statsandelarna sammanlagt med 67 miljoner euro 2013.

Utjämning av statsandelarna

Statsandelen för den kommunala basservicen höjs eller sänks kommunvis genom en utjämning av statsandelen på basis av kommunens kalkylerade skatteinkomster. Utjämningen 2013 baserar sig på skatteuppgifterna för 2011.

Utjämningstilläggen till statsandelarna på basis av skatteinkomsterna uppgår till 779 miljoner euro, vilket innebär en ökning med 20 miljoner euro jämfört med föregående år. Utjämningstillägg betalas till 242 kommuner. I statsandelarna för 62 kommuner görs ett utjämningsavdrag.

Kommunstrukturlagen

I enlighet med regeringsprogrammet är syftet med kommunreformen att trygga högklassiga och enhetliga kommunala tjänster på ett kundorienterat sätt i hela landet, att skapa förutsättningar för utvecklingsverksamhet som stärker kommunernas ekonomi och för förenhetligande av samhällsstrukturen samt att stärka den kommunala självstyrelsen och lokala demokratin. Kommunreformens syfte är att bilda så starka primärkommuner som möjligt, som också är kapabla att ordna och finansiera social- och hälsovården i kommunerna. Kommunen ska också kunna vara ansvarsorganisation för en enhetlig och stark serviceorganisation.

Ministerarbetsgruppen för förvaltning och regional utveckling drog i juni 2012 upp riktlinjer för de kriterier som ska styra reformen av kommunstrukturen. En kommun behöver utreda en kommunsammanslagning, om ett av de tre huvudsakliga kriterierna visar att det föreligger behov av utredning. Kriterierna utgörs av kriteriet för service och befolkningsunderlag, kriteriet för arbetsplatssufficiens, pendling och samhällsstruktur samt ekonomikriteriet. En kommun kan inte hålla sig utanför utredningen fastän inte ett enda av de huvudsakliga kriterierna visar att det föreligger behov av utredning, om man på området inte på annat sätt har uppnått en funktionell helhet. Ministergruppen drog dessutom upp riktlinjer för hur kriteriet för arbetsplatssufficiens, pendling och samhällsstruktur inom Helsingfors metropolområde ska tillämpas på ett sätt som avviker från det övriga landet.

Ministergruppen drog upp ytterligare riktlinjer för möjligheten att avvika från de kriterier som styr reformen av kommunstrukturen bl.a. på basis av särskilt gles bosättning, tryggandet av de språkliga rättigheterna samt bildandet av en funktionell helhet. Undantagen är inte automatiska, utan behovet av dem bedöms särskilt i varje enskilt fall. I bedömningen bör man beakta själva området och undantag ska vara möjliga endast om kommunen har förutsättningar att svara för ordnandet av service och tillräcklig egen serviceproduktion i kommunen.

Regeringen drog i sin aftonskola i juni 2012 upp riktlinjer så att statsrådet i enlighet med regeringsprogrammet får möjlighet att besluta om åtgärder, om utredningsförfarandet för kommuner som befinner sig i en speciellt svår ekonomisk ställning inte leder till en lösning som tryggar den kommunala basservicen och finansieringen av den.

Den arbetsgrupp för kommunstrukturlagen som tillsatts av finansministeriet bereder ett utkast till regeringsproposition om kommunstrukturlagen för ministerarbetsgruppen för förvaltning och regionutveckling. Propositionen om den nya strukturlagen kommer att sändas för remissbehandling till kommunerna på hösten 2012. Lagen avses träda i kraft senast den 1 maj 2013.

Efter det att kommunstrukturlagen har trätt i kraft har kommunerna tid att bereda förslag som överensstämmer med kriterierna fram till den 1 april 2014. Regeringen kommer att bedöma hur kommunreformen framskrider i slutet av 2013.

För att stödja kommunerna startas bl.a. ett program för förändringsstöd som hänför sig till kommunernas informationsförvaltning. Regeringen sporrar kommunerna att göra strukturella ändringar genom att betala sammanslagningsunderstöd till kommunerna. En förutsättning för att understöd ska beviljas är att beslut om sammanslagning fattas senast den 1 april 2014. Kommunsammanslagningarna ska ske senast 2017. I de kommuner som inte inleder kommunindelningsutredningar utifrån kriterierna är ministeriet berett att tillsätta särskilda kommunindelningsutredare. Regeringen inleder dessutom andra projekt till stöd för reformen och kommunerna.

En expertgrupp med företrädare för olika ministerier tillsätts för att inleda och stödja utredningsarbetet i de stora stadsregionerna. Staten bereder sig på att stödja strukturreformen i de stora stadsregionerna med separata avtal som stöder tillväxten och utvecklingen. I detta sammanhang är det även möjligt att förnya uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna.

Servicestrukturen för social- och hälsovården förnyas som en del av kommunreformen. För att genomföra servicestrukturreformen ska det stiftas en lag som gäller ordnande, finansiering, utveckling och övervakning av social- och hälsovården. Lagens innehåll preciseras i och med att reformen av kommunstrukturen framskrider. Den lag som gäller ordnande av social- och hälsovården bereds vid social- och hälsovårdsministeriet av arbetsgruppen för servicestruktur, vars mandatperiod löper ut den 31 december 2012.

Strukturreformen av utbildningen på andra stadiet har befolkningsutveckling som mål med beaktande av stärkandet av serviceförmågan och samarbetet inom utbildningen på andra stadiet samt utformandet av ett livskraftigt och fungerande nätverk av anordnare av utbildning på andra stadiet. Målet är att stärka utbildningens genomslagskraft och att säkerställa en jämlik tillgång på utbildningstjänster i olika delar av landet.

Totalreformen av kommunallagen

Man bereder i enlighet med regeringsprogrammet en totalreform av kommunallagen. Kommunstrukturreformen utgör grunden för den totala översynen av kommunallagen. I beredningsarbetet ska man fästa särskild uppmärksamhet vid att de krav som uppställts i grundlagen på kommunalt självstyre och kommunal demokrati uppfylls och vid kommuners skyldigheter som gäller tryggande av de grundläggande fri- och rättigheterna. Beredningsarbetet ska samordnas med lagstiftningsprojekt som pågår inom olika sektorer.

Finansministeriet tillsatte den 3 juli 2012 för beredningen av totalreformen av kommunallagen en parlamentarisk uppföljningsgrupp, ett arbetsutskott och fyra beredande sektioner (sektionen för organ och ledande, demokratisektionen, ekonomisektionen och sektionen för kommunerna och marknaderna). Deras mandattid löper ut den 15 april 2014. Avsikten är att den nya kommunallagen ska träda i kraft vid ingången av 2015.

Reformen av kommunernas statsandelssystem

Finansministeriet tillsatte i juni 2012 en utredningsman för reformen av kommunernas statsandelssystem. Utredningsmannen har till stöd en stödgrupp samt en sakkunnig- och kalkyleringsgrupp. Målet är att förnya statsandelssystemet så att regeringspropositionen kan behandlas i riksdagen under våren 2014 och att den nya lagstiftningen träder i kraft vid ingången av 2015. Utredningsmannen lägger fram preliminära förslag i december 2012 och de slutliga förslagen om behovet att reformera statsandelsgrunderna före utgången av 2013.

Statsandelssystemet reformeras och genomförs i enlighet med regeringsprogrammet så att man vid reformen ser över bl.a. grundernas transparens, antal, överlappningar, ersättningsbehov, tidsenlighet samt lämplighet när kommunstrukturen och servicebehoven ändras. Översynen kan utvidgas så att den även omfattar frågor som gäller beskattning, t.ex. möjligheten att överföra skatteavdrag som inverkar på kommunalskatten på staten.

Metropolområdet

Med tanke på den nationella konkurrenskraften och tillväxtpotentialen kommer betydelsen av kommun- och servicestrukturlösningarna att accentueras i metropolområdet (14 kommuner). Området behöver ändringar i kommunstrukturen. Avsikten är dessutom att utreda olika alternativa metropollösningar som stöder den gemensamma planeringen och styrningen av området, särskilt i frågor som gäller markanvändning, boende och trafik, samt stärker konkurrenskraften och förhindrar segregation. Arbetet inleds med en förhandsutredning där de framtida områdena där kommunindelningsutredning ska genomföras och de olika alternativen till metropollösningar kartläggs tillsammans med kommunerna i området. Ministergruppen drog i juni 2012 upp riktlinjer som innebär att utredningsområdena på metropolområdet ska bestå av kommuner som har ett betydande behov av en enhetlig samhällsstruktur på grund av en gemensam centraltätort och tillväxttrycket på den. Området ska dessutom kunna motiveras sett ur en helhetssynvinkel och det ska bilda en funktionell helhet. Finansministeriet och miljöministeriet tillsatte i december 2011 delegationen för metropolpolitik och i juli 2012 en ledningsgrupp för metropolutredningen. Finansministeriet tillsatte i augusti 2012 fem utredningsmän för metropolutredningen.

Utvärdering av kommunernas uppgifter

Finansministeriet tillsatte i november 2011 en arbetsgrupp som ska utvärdera kommunernas uppgifter och den kartlägger som helhet betraktat kommunernas uppgifter och de förpliktelser som hänför sig till skötseln av dem, utvecklar en kostnads- och konsekvensutvärdering av de nya uppgifter som eventuellt överförs på kommunerna, fastställer uppgifterna för de nya kommuner som inrättas genom kommunreformen, utvärderar på nytt uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna, utvärderar en minskning av kommunernas uppgifter i relation till tillgängliga resurser samt utvärderar och lägger fram förslag till harmonisering och förenhetligande av den statliga styrningen av kommunerna. Utifrån arbetsgruppens kartläggning av kommunernas uppgifter utvärderas på nytt uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna i relation till resurserna under våren 2013. Arbetsgruppen följer med hur kommunreformen framskrider samt utvärderar och fastställer uppgifterna för de nya kommuner som inrättats genom kommunreformen. När uppgifterna fastställs utnyttjar man kommunernas erfarenheter av produktivitetsarbetet när det gäller bästa praxis.