Talousarvioesitys 2013

Vuosikate heikkeni vuonna 2011

Vuoden 2011 ennakollisten tilinpäätösten mukaan kuntien ja kuntayhtymien vuosikate laski 2,5 mrd. euroon edellisvuoden 3 mrd. eurosta. Toteutunut kehitys on hieman heikompi kuin helmikuussa 2012 julkaistuissa tilinpäätösarvioissa ja maaliskuun peruspalveluohjelmassa. Ero tilinpäätösarvioihin nähden johtuu kokonaisuudessaan toimintakatteen heikkenemisestä. Palkkamenot kasvoivat 4,3 %. Kunta-alan ansiotason nousu oli 3 %. Kunta-alan henkilöstön määrä kasvoi prosentilla. Lisäksi palkkamenojen kasvua selittää lomapalkkavelan kirjaamisessa tapahtunut muutos, joka kertaluonteisesti nosti vuoden 2011 menotasoa.

Vuosikate riitti kattamaan poistot, mutta nettoinvestoinneista se kattoi alle 80 %, joten kuntien velkaantuminen jatkui. Kuntien ja kuntayhtymien yhteenlaskettu velan määrä kasvoi 0,6 mrd. eurolla. Velan kokonaismäärä vuoden 2011 lopussa oli 12,3 mrd. euroa. Kuntatalouden velan määrä on kolminkertaistunut ja velka suhteessa bruttokansantuotteeseen kaksinkertaistunut 2000-luvulla.

Kuntatalouden velkaantuminen jatkuu vuonna 2012

Kuntatalouden näkymät vuodelle 2012 eivät ole olennaisesti muuttuneet maaliskuun peruspalveluohjelmaan sisältyvästä arviosta. Kuntatalouden ennakoidaan kiristyvän v. 2012 toimintamenojen kasvaessa selvästi nopeammin kuin verorahoituksen. Verorahoituksen (verotulot ja valtionosuudet yhteensä) kasvuksi ennustetaan 3 %. Verotulojen kasvu hidastuu alle 2 prosenttiin. Verotulojen kasvun hidastumiseen edellisvuodesta vaikuttaa muun muassa kuntien yhteisöverokertymän aleneminen, joka on seurausta sekä kuntien yhteisövero-osuuden väliaikaisen korotuksen pienenemisestä 5 prosenttiyksiköllä että yritysten edellisvuotta heikommasta tuloskehityksestä. Kunnallisveron kasvua hidastavat puolestaan palkkatulojen kasvun hidastuminen edellisvuodesta sekä veroperustemuutokset, jotka alentavat kunnallisveron tuottoa n. 300 milj. eurolla. Kunnallisveroprosenttien korotukset jäivät edellisvuotta pienemmiksi.

Valtionosuuksien arvioidaan kasvavan lähes 6 % huolimatta siitä, että v. 2012 valtionosuuksiin kohdistettiin 631 milj. euron suuruinen leikkaus. Valtionosuuksia korottavat mm. kustannustenjaon tarkistus, veromenetysten kompensaatio, indeksikorotus ja kertaluontoinen lisäys liittyen marraskuussa 2011 saavutettuun palkkaratkaisuun. (Kyseinen lisäys sisältyi valtion vuoden 2011 neljänteen lisätalousarvioesitykseen, mutta kuntien kirjanpidossa se kirjataan vuoden 2012 tuloksi.)

Kuntien ja kuntayhtymien toimintamenojen arvioidaan tänä vuonna kasvavan runsaat 4 %. Toimintamenojen volyymin oletetaan lisääntyvän noin prosentilla, mikä vastaa väestörakenteen muutoksen aiheuttamaa lisäystä peruspalvelujen kysyntään. Kuntien henkilöstön määrän oletetaan pysyvän vuoden 2011 tasolla, joten volyymin kasvu näkyy palvelujen ostojen kasvuna. Kuntien tulokasvun hidastuessa oletuksena on, että kunnat pyrkivät hillitsemään menokehitystään, joten menojen kasvun oletetaan jäävän hieman viime vuotta maltillisemmaksi. Kuntasektorin palkkamenojen kasvuksi oletetaan 3,5 %. Ostojen kasvun arvioidaan pysyvän vuoden 2011 tasolla 6½ prosentissa. Avustusten ennakoidaan kasvavan hieman.

Näillä oletuksilla kuntien ja kuntayhtymien vuosikate heikkenisi n. 100 milj. eurolla edellisvuodesta. Nettoinvestointien arvioidaan pysyvän vuoden 2011 tasolla 3,3 mrd. eurossa. Vuosikate kattaisi poistot, mutta jäisi selvästi nettoinvestointeja pienemmäksi. Kuntatalouden velkaantuminen jatkuisi myös tänä vuonna.

Kuntatalouden näkymät kiristyvät vuonna 2013

Vuonna 2013 kuntien verotulojen kasvuksi ennakoidaan n. 4 %. Kasvun nopeutumiseen vaikuttaa ennen kaikkea se, että v. 2013 tuloveroperusteisiin ei ehdoteta juuri tehtävän muutoksia. Osana valtiontalouden sopeutustoimia vuosina 2013—2014 jätetään tekemättä ansiotuloveroperusteiden tarkistus ansiotason tai kuluttajahintojen nousun perusteella. Yhteensä kunnallisveron tuottoon vaikuttavat perustemuutokset alentavat verotuottoa nettomääräisesti n. 12 milj. eurolla. Valtionosuuksien arvioidaan kasvavan puolestaan vain runsaalla prosentilla. Valtionosuuksien kasvua hidastavat valtiontalouden sopeutustoimet: peruspalvelujen valtionosuutta alennetaan 125 milj. eurolla ja opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuksiin ei tehdä indeksikorotuksia v. 2013¹⁾, mikä vähentää kuntien ja kuntayhtymien valtionosuuksia 50 milj. eurolla. Verorahoituksen yhteensä ennakoidaan kasvavan runsaat 3 %.

Toimintamenojen kasvun arvioidaan hidastuvan alle neljään prosenttiin. Kustannustason nousu hidastuu edellisvuodesta ja menojen volyymikasvu pysyy prosentin tuntumassa. Kuntien ansiotason nousuksi arvioidaan 2,3 %. Henkilöstön määrän arvioidaan pysyvän vuoden 2012 tasolla, joten palkkamenojen kasvu seuraa ennusteessa ansiotason muutosta. Ostojen kasvuksi arvioidaan runsaat 6 %. Kuntien maksamien avustusten ennakoidaan kasvavan 2 % työttömyyden lisääntyessä.

Vuosikate heikkenee laskelmassa noin 100 milj. eurolla. Se ei enää kattaisi poistoja eikä kuntatalous olisi enää tasapainossa tällä mittarilla arvioituna.

Kuntatalous uhkaa heikentyä huolestuttavasti

Edellä olevassa taulukossa on hahmoteltu kuntatalouden tulojen ja menojen laskennallista kehitystä vuoteen 2016 asti. Laskelmassa on otettu huomioon valtiovarainministeriön keskipitkän aikavälin ennuste kokonaistaloudellisesta kehityksestä, valtion vuoden 2013 talousarvioesitykseen sisältyvät linjaukset sekä valtiontalouden vuosien 2013—2016 kehyspäätöksen mukaiset linjaukset koskien valtionosuuksia ja verotusta.

Edellä olevan taulukon tarkastelussa ei ole kyse ennusteesta vaan ns. painelaskelmasta, jonka tarkoituksena on näyttää, mikä kuntatalouden keskimääräinen liikkumavara tai sopeuttamistarve on arvioitu tulokehitys huomioon ottaen. Esimerkiksi keskimääräisen kunnallisveroprosentin sekä kiinteistöveroprosenttien on vuosina 2013—2016 oletettu pysyvän vuoden 2012 tasolla. Vastaavasti maksuihin ei ole oletettu korotuksia eikä menoja ole tasapainotettu tulokehityksen kanssa. Painelaskelmassa syntyvä rahoitusalijäämä kasvattaa suoraan kuntien lainakantaa. Laskelma kuvastaa kuntatalouden kehitystä kokonaisuudessaan tehdyillä oletuksilla; yksittäisten kuntien väliset erot sekä tulo- että menokehityksessä ovat suuria. Erot kuntien välillä ja alueellisessa kehityksessä uhkaavat kasvaa entisestään teollisuuden rakennemuutoksen ja mm. varuskuntien lakkautusten seurauksena.

Verotulojen ja valtionosuuksien yhteensä arvioidaan kasvavan keskimäärin 3½ % vuosittain. Valtionosuudet on sisällytetty laskelmaan valtiontalouden huhtikuun 2012 kehyspäätöksen mukaisina, mutta niihin on tehty mahdolliset vuoden 2013 talousarvioesityksestä aiheutuvat muutokset. Peruspalvelujen valtionosuutta alennetaan edelleen osana valtiontalouden sopeutustoimia. Säästöt ovat edellisvuoden tasoon verrattuna 125 milj. euroa v. 2014 ja 250 milj. euroa v. 2015. Toisaalta kuntataloutta vahvistaa yhteisöveron korotetun jako-osuuden jatkaminen vuoteen 2015 asti.

Laskelmassa on otettu huomioon hallituksen verotusta koskevat linjaukset. Ansiotulojen veroperusteisiin ei tehdä v. 2014 ansiotason ja kuluttajahintojen nousua kompensoivia perustemuutoksia, mutta sen sijaan v. 2015 nämä muutokset tehdään, mikä alentaisi kunnallisverotuottoa 140 milj. eurolla. Vuonna 2016 ansiotuloveroperusteisiin oletetaan tehtävän ainoastaan valtion tuloveroasteikon inflaatiotarkistus, jonka arvioidaan vähentävän kunnallisveron tuottoa n. 10 milj. eurolla. Valtionosuuksiin on laskelmassa tehty valtion toimenpiteistä aiheutuvia veromenetyksiä vastaava kompensaatio. Yhteisöveron 5 prosenttiyksiköllä korotettua jako-osuutta jatketaan vielä vuosina 2014—2015. Vuonna 2016 korotus poistuu, minkä arvioidaan alentavan kuntien verotuottoa lähes 300 milj. eurolla. Veronalaisten tulojen kehitys on johdettu valtiovarainministeriön kokonaistaloudellisesta ennusteesta. Palkkasumman arvioidaan kasvavan vuosina 2013—2016 keskimäärin 3,3 % ja eläketulojen 5½ %. Yhteisöveron pohjana olevan yritysten tulosten oletetaan kasvavan keskimäärin 5 % vuosittain. Tehdyillä oletuksilla kuntien verotulojen keskimääräiseksi kasvuksi muodostuu 3,9 % vuodessa.

Toimintamenojen ennakoidaan kasvavan keskimäärin 4 % vuodessa. Toimintamenojen volyymikasvuksi arvioidaan noin yksi prosentti, mikä vastaa väestön määrän ja ikärakenteen muutoksesta johtuvaa peruspalvelujen kysynnän arvioitua lisäystä. Kuntien kustannustason nousuennuste perustuu puolestaan valtiovarainministeriön kokonaistaloudellisen ennusteen mukaisiin hinta- ja kustannuskehitystä koskeviin laskentaoletuksiin. Kuntasektorin henkilöstömäärän oletetaan pysyvän vuoden 2011 tasolla, ja laskennallisen väestötekijöistä johdetun palvelutarpeen kasvun oletetaan toteutuvan palvelujen oston kautta.

Edellä kuvatuilla laskentaoletuksilla kuntatalous heikkenee eikä olisi enää tasapainossa millään mittarilla arvioituna. Laskelmassa vuosikate ei riitä kattamaan poistoja enää vuosina 2014—2016 ja kuntatalous olisi alijäämäinen.

Laskelmassa toimintamenojen kasvu jää viime vuosien toteutunutta kasvua pienemmäksi: esimerkiksi vuosina 2005—2010 toimintamenot kasvoivat keskimäärin 5,2 % vuodessa. On kuitenkin perusteltua olettaa, että kunnat joutuvat lähivuosina monista syistä hillitsemään menokasvuaan ja mitoittamaan menonsa lähemmäksi tulokehityksen asettamaa rajaa. Ensinnäkin talouskasvun ennustetaan olevan lähivuosina hidasta, ja talouden näkymiin liittyy merkittäviä epävarmuuksia. Verotulojen kasvu saattaa tästä syystä jäädä tässä arvioitua hitaammaksi. Toiseksi kunnan talouden kääntyminen alijäämäiseksi velvoittaa kunnat ryhtymään ennakoiviin toimenpiteisiin taloutensa tasapainottamiseksi. Lisäksi menopuolen liikkumavaraa kaventaa tuntuvasti myös valtionosuuksiin tehdyt vähennykset sekä korotetun yhteisöveron jako-osuuden poistuminen vuoden 2016 alusta.

Kuntien taloudelliseen toimintaympäristöön vaikuttaa myös se, että Euroopan unionissa on viime aikoina tehostettu julkisen talouden kokonaisohjausta. Jäsenvaltioiden tulee ottaa käyttöön tarkoituksenmukaiset mekanismit kaikkien julkisen sektorin alasektoreiden (valtio, kunnat ja sosiaaliturvarahastot) koordinoimiseksi. Tähän liittyen tuli joulukuussa 2011 voimaan myös budjettikehysdirektiivi, joka velvoittaa jäsenvaltiot vahvistamaan koko julkisen sektorin hallintaa ja ohjausta ja ottamaan tässä huomioon vakaus- ja kasvusopimuksen määräykset. Helmikuussa 2012 EU-tasolla syntynyt sopimus talous- ja rahaliiton vakaudesta edellyttää, että jäsenvaltiot vievät kansalliseen lainsäädäntöön finanssipoliittisen säännön, jolla varmistetaan julkisen talouden tasapainon saavuttaminen ja ylläpitäminen. Samassa yhteydessä kukin jäsenvaltio päättää korjausmekanismista, jonka avulla voidaan puuttua mahdollisiin poikkeamiin. Yksi niistä koordinaatiovälineistä, jolla näiden paineiden vallitessa voidaan vahvistaa erityisesti kuntasektorin vakautta, on peruspalveluohjelmamenettely, jonka kehittämistarpeita arvioidaan meneillään olevan kuntalain kokonaisuudistuksen yhteydessä

Investointien on laskelmassa arvioitu pysyvän korkealla tasolla johtuen tiedossa olevista investointitarpeista, vaikka kuntatalouden kiristyminen hillitsee uusien investointien aloittamista. Kunnilla arvioidaan olevan huomattava korjausvelka, joka johtuu lähinnä 1970-luvun rakennusten peruskorjaustarpeesta. Myös rakenneuudistus ja kasvukeskusten uudisinvestoinnit pitävät investointitason korkeana. Toisaalta kuntatalouden kiristymisen ja korkotason nousun myötä kunnat joutuvat harkitsemaan uusien investointien aloituksia. Tulokehityksen heikentyessä investointitaso saattaakin jäädä tässä arvioitua alemmalle tasolle.

Edellä kuvatulla kehityksellä vuosikate jäisi koko tarkasteluajanjaksolla selvästi nettoinvestointeja alhaisemmaksi. Kuntatalouden velkaantuminen jatkuisi runsaalla miljardilla eurolla vuodessa. Paine kunnallisveroprosenttien tuntuviin korotuksiin ja samalla kokonaisveroasteen nousuun kasvaisi. Kuntatalouden vakauden turvaaminen ja tarvittavien investointien toteuttaminen ilman velan jatkuvaa kasvua edellyttäisi sitä, että toimintamenojen kasvu pysyy tulokehityksen asettamissa rajoissa. Korkotaso on ollut viime vuodet poikkeuksellisen matalalla tasolla, mutta keskipitkällä aikavälillä myös korkotason nousu uhkaa lisätä kuntien korkomenoja ja siten heikentää kuntataloutta. Lisäksi väestön ikääntymisestä kansantalouteen ja kuntatalouteen kohdistuvat paineet kasvavat vuosi vuodelta, mikä entisestään korostaa peruspalvelujen tuottavuutta parantavien uudistusten välttämättömyyttä.

Kuntatalouden kehitys kuntaryhmittäin

Vuonna 2011 alkanut kuntien vuosikatteen lasku jatkuu vielä v. 2013 valtiovarainministeriön kunta- ja aluehallinto-osaston laskennallisen ennakointimallin mukaan koko maan tasolla. Vuosina 2012 ja 2013 vuosikate riittää kattamaan poistot vain yli 20 000 asukkaan kuntakokoryhmissä. Ennakointimallissa ei ole mukana kuntayhtymiä.

Kuntien lainakannan arvioidaan kasvavan v. 2012 ja kasvu jatkuu lähivuosina. Lainakanta kasvaa kaikissa kuntakokoryhmissä ja suurinta kasvu on alle 6 000 asukkaan kuntaryhmissä. Koko maan tasolla kasvu on vuosittain lähellä vuoden 2011 tasoa.

Vuoden 2011 ennakollisten tilinpäätöstietojen mukaan negatiivisen vuosikatteen kuntia oli 34. Vuonna 2012 näitä kuntia arvioidaan olevan hieman alle 60 ja v. 2013 lähes 100. Vuosikatteen heikkous tai negatiivisuus on tyypillistä asukasluvultaan keskimääräistä pienemmille kunnille.

Vuonna 2011 vuosikate ei riittänyt kattamaan poistoja 143 kunnassa. Vuonna 2011 näitä kuntia arvioidaan olevan n. 170 ja v. 2012 yli 200.

Vuosien 2010 ja 2011 tilinpäätösten mukaan erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevien kuntien (kunnan peruspalveluiden valtionosuudesta annetun lain 63 a §) tunnusluvut täyttyivät kuudelta kunnalta. Juankoski tulee uutena kuntana mukaan arviointimenettelyyn. Käydyssä kuudessa menettelyssä on ollut mukana yhteensä 27 kuntaa.