Statsbudgeten 2010

3. Budgetpropositionens ekonomisk-politiska utgångspunkteroch mål

3.1. Finanspolitiken

Den långvariga kraftiga ekonomiska tillväxten i Finland mattadessnabbt av som en följd av den internationella ekonomiska krisen.Krisen drabbar kraftigt en liten, öppen ekonomi som Finland därexporten och industriproduktionen har stor betydelse. Öppenheteni den finländska ekonomin har ökat under de senaste åren. Den totalaproduktionen kommer att minska kraftigt i år och nästa år kommerden ekonomiska tillväxten fortfarande att vara mycket obetydlig.

Till följd av den internationella ekonomiska krisen håller denoffentliga ekonomin i Finland på att hamna i en svår situation.Man har försökt öka den ekonomiska aktiviteten genom åtgärder somvidtas av det allmänna samtidigt som man blir tvungen att i alltstörre omfattning sörja för hållbarheten i det finansiella lägetinom den offentliga ekonomin på längre sikt. Ju långvarigare krisenskonsekvenser blir för den offentliga ekonomin, desto större viktär man tvungen att ge det finansiella läget inom vårt lands offentligaekonomi på bekostnad av övriga mål inom det finanspolitiska beslutsfattandet.

Man har reagerat på det ekonomiska lägets utveckling både medpenningpolitiska och finanspolitiska åtgärder. Räntorna har sjunkitbetydligt inom euroområdet och inom euroområdet har de sjunkanderäntorna spridit sig till räntorna på hushållens och företagensnya krediter. Samtidigt har Europeiska centralbanken ökat bankernastillgång till likviditet.

Under den ekonomiska krisen betonas oron över sysselsättningenoch den ekonomiska handlingskraften inom de finanspolitiska målsättningarnaoch dimensioneringarna. Den finanspolitiska stimulansen har varitavsevärd såväl i Finland som i andra länder. I Finland beror detförsvagade finansiella läget inom den offentliga ekonomin i år grovttaget till hälften på åtgärder som man har beslutat om till stödför tillväxten, dvs. skattelättnader och utgiftsökningar, och till hälftenpå att de konjunkturkänsliga skatteinkomstena har minskat automatisktoch på att arbetslöshetsutgifterna och andra liknande konjunkturkänsligaoffentliga utgifter har ökat.

De åtgärder som regeringen har vidtagit kan grovt taget delasin i två kategorier: tryggande av tillgången på finansiering ochegentliga stimulansåtgärder. Kravet på stimulansåtgärderna har varitatt de ska gå snabbt att verkställa och ska ha så stora effektersom möjligt på sysselsättningen. Tillgången på finansiering hartryggats bl.a. genom exportkrediter och exportgarantier, Finnveraskonjunkturlån samt garantier för bankernas medelsanskaffning.

De övriga egentliga stimulansåtgärderna är täckande och betydande.Merparten av de skattelättnader som anges i regeringsprogrammetgenomförs 2009. Slopandet av folkpensionsavgiften bidrar till attupprätthålla sysselsättningen under recessionen. Stöden för reparationsbyggandesamt utvidgningen och höjningen av hushållsavdraget leder till attreparationsbyggandet ökar. Byggandet av hyresbostäder har utökatsoch nya farledsprojekt har påbörjats.

I nästa års budgetproposition ingår flera förslag om tidigareläggningav investeringar samt andra åtgärder genom vilka man eftersträvarsnabba sysselsättningsverkningar på ett kostnadseffektivt sätt.Målet är att samtidigt stödja den ekonomiska tillväxten på längresikt. I budgetpropositionen ökas också sysselsättnings- och utbildningsåtgärderna.Den exceptionellt höga nivån på statsunderstödd bostadsproduktionbibehålls också 2010. Både i år och nästa år främjar finanspolitikensom helhet den totala efterfrågan och tillväxten.

Parallellt med stimulansåtgärderna måste man inom finanspolitikense allt längre in i framtiden. Nästa år hotar det finansiella lägetinom statsfinanserna att sjunka och visa ett underskott på 6 %i förhållande till den totala produktionen, och underskottet inomhela den offentliga ekonomin väntas också bli 4½ %. Lägetförvärras av att pensionsutgifterna kommer att öka kraftigt undernästa årtionde på grund av den åldrande befolkningen, och senarebörjar också de stigande utgifterna för hälsovård och omsorg belastaden offentliga ekonomin. Inom finanspolitiken behövs det en strategioch åtgärder för att göra den offentliga ekonomin hållbarare pålång sikt. I princip kan hållbarheten förbättras på tre sätt: genomomstruktureringar, skattehöjningar eller utgiftsnedskärningar. Avdessa alternativ har regeringen lagt betoningen på omstruktureringar somgör den offentliga ekonomin hållbarare. Den viktigaste av dem äratt förlänga tiden i arbetslivet.

För att dämpa ökningen av de offentliga utgifterna har regeringenförbundit sig till utgiftsramar som sträcker sig över valperiodenoch som begränsar utgiftsökningarna. Man försöker öka produktivitetenmed hjälp av kommun- och servicestrukturreformen och statens produktivitetsprogram.Detta innebär en effektivare offentlig verksamhet och en omfördelningav arbetskraften inom den offentliga sektorn så att den bättre motsvararde behov som uppstår på grund av den åldrande befolkningen.

3.2. Skattepolitiken

Regeringens viktigaste skattepolitiska mål är att

• främja sysselsättningen genomatt lindra beskattningen av arbete
• öka arbetskraftens rörlighet och förbättra matchningenpå arbetsmarknaden
• göra beskattningen rättvisare
• främja företagsamhet, kompetens, inhemskt ägande och sparande
• betona miljöaspekter
• bekämpa verksamhet i den ekonomiska gråzonen.

År 2010 begränsas marginalerna för regeringens skattepolitikav den världsomfattande recessionen. På grund av det svåra ekonomiskaläget beräknas statens skatteinkomster sjunka med knappt 5,8 miljardereuro år 2009 jämfört med bokslutet för år 2008 och ytterligare medknappt 0,5 miljard euro år 2010. Av figur 4 framgår statens skatteinkomsterenligt skatteslag 2000—2010**. Av figuren framgår den märkbaranedgången i statens skatteinkomster efter 2008 och att inkomstskatternasrelativa andel har minskat, vilket beror på att intäkterna av kapital-och samfundsskatten har minskat och att inkomstskattelättnader hargenomförts. Av figuren framgår dessutom att de indirekta skatternasrelativa andel har ökat.

Figur 4. Statens skatteintäkter enligt skatteslagåren 2000—2010, mn euro

Beskattningen av förvärvsinkomster

Tyngdpunkten inom regeringens skattepolitik ligger på en lindrigarebeskattning av arbete. I regeringsprogrammet reserverades sammanlagt1,11 miljarder euro för lindrigare beskattning av arbete under helaregeringsperioden. Åren 2008 och 2009 lindrades beskattningen ochdessutom kompenserades den skärpta beskattningen som höjningen avinkomstnivån medför med sammanlagt 870 miljoner euro. Av skattelättnadsmarginalenenligt regeringsprogrammet finns 240 miljoner euro kvar. Det föreslåsatt denna resterande skattelättnadsmarginal inte används 2010.

Beskattningen av arbete hotar skärpas 2010 som en följd av höjningenav löntagaravgifterna. Arbetspensionsförsäkringsavgiften beräknasstiga med 0,2 procentenheter, sjukförsäkringens dagpenningspremiemed 0,27 procentenheter, sjukvårdspremien med 0,2 procentenheteroch arbetslöshetsförsäkringspremien med 0,2 procentenheter. På dentotala nivån för beskattningen av arbete inverkar förutom statsbeskattningenoch avgifter även kommunalbeskattningens nivå.

Regeringen önskar stöda sysselsättningen, utvecklingen av hushållensköpkraft och den inhemska efterfrågan med åtgärder inom inkomstbeskattningen.De verkningar som den skärpta beskattningen i fråga om en höjd inkomstnivåsamt höjda löntagaravgifter har lindras genom en sänkning av statensinkomstskatteskala och en höjning av förvärvsinkomstavdraget. Föratt göra beskattningen mera rättvis lindras dessutom beskattningenför personer med de allra lägsta inkomsterna genom en höjning avmaximibeloppet för grundavdraget i kommunalbeskattningen från 1 480euro till 2 200 euro. Beskattningen av pensionstagare lindrasi enlighet med regeringsprogrammet så att beskattningen av pensionsinkomsterinte är strängare än beskattningen av motsvarande arbetsinkomster.

I syfte att främja användningen av kollektivtrafik höjs denskattefria andelen av personalbiljetten.

I enlighet med regeringsprogrammet får kommunerna full kompensationför ändringar i skattebasen.

Underlättande av situationen för företag i betalningssvårigheter

För att underlätta företagens betalningssvårigheter sänks förseningsräntani beskattningen till 7 % för år 2010. På så vis kan företagmed tillfälliga betalningssvårigheter genom betalningsarrangemangansöka om tilläggstid för att betala sina skatter med en skäligareränta. År 2009 är förseningsräntan i beskattningen 11,5 %och utan den föreslagna ändringen skulle den förväntas sjunka till8 %.

Främjande av företagsamhet, kompetens, inhemsktägande och sparande

Långtidssparandet stöds genom en utvidgning av skattestödetför individuella pensionsförsäkringar till att gälla även annatlångtidssparande.

Strukturutvecklingen inom jordbruket främjas genom en temporärskattefrihet för försäljningsvinsten på åkrar. Den överlåtelsevinstsom uppkommer av överlåtelse av åkrar till lantbruksföretagare somidkar yrkesmässigt jordbruk är skattefria 2009 och 2010.

Ställningen för näringsidkare som har de lägsta inkomsternaförbättras genom att de bestämmelser som gäller fördelningen avprivata näringsidkares, jordbruksidkares och beskattningssammanslutningarsförvärvs- och kapitalinkomster ändras så att företagsinkomst somska fördelas i sin helhet kan beskattas som förvärvsinkomst om denskattskyldige yrkar det.

Indirekt beskattning

Mervärdesskatten på livsmedel sänks från 17 % till12 % i oktober 2009. Vid ingången av juli 2010 höjs allamervärdesskattesatser med en procentenhet. Samtidigt sänks mervärdesskatten pårestaurangmat från 22 % till 13 %, dvs. till sammanivå som mervärdesskatten på livsmedel. I syfte att minska tobakensmedicinska skadeverkningar höjs accisen på cigarretter och andra tobaksproduktermed ca 5 % och på rulltobak med 15 % från ingångenav 2010.

Regeringen har för avsikt att våren 2010 överlämna en propositiontill riksdagen med förslag om införande av accis på sötsaker ochhöjning av läskedrycksaccisen. Dessa beräknas öka skatteintäkternamed 100 miljoner euro på årsnivå. Detta har inte varit möjligt attinkludera i budgetpropositionen eftersom uppskattningen av skatteintäkternai budgeten måste basera sig på gällande lagstiftning.

I mervärdesbeskattningen utförs de ändringar som krävs enligtEuropeiska gemenskapens lagstiftning i fråga om platsen för beskattningav tjänster samt återbäringar av mervärdesskatter i anskaffningarutförda av näringsidkare som etablerat sig i andra medlemsstater.Avsikten är att modernisera och förenkla de regler som gäller förplatsen för beskattning och säkerställa att beskattningen av tjänsterså ofta som möjligt utförs i det land där tjänsterna utnyttjas.Syftet med återbäringsförfarandet är att underlätta efterlevnadenav mervärdesskattebestämmelserna för skattskyldiga som inte haretablerat sig i den medlemsstat där de bedriver affärsverksamhet. Ändringarnaseffekter på mervärdesskatteintäkterna år 2010 beräknas vara ringa.

Åtgärder i anslutning till underlättandet av kommunernasekonomiska situation

Den övre och nedre gränsen för variationsintervallet för fastighetsskattenhöjs i syfte att öka kommunernas skatteintäkter. Höjningen av denedre gränserna ökar automatiskt kommunernas fastighetsskatteintäktermed uppskattningsvis knappt 50 miljoner euro. Dessutom gör höjningenav de övre gränserna för fastighetsskatteprocenterna det möjligtför kommunerna att öka sina fastighetsskatteintäkter med ca 900miljoner euro som mest, om alla kommuner höjer sin fastighetsskatteprocenttill de övre gränserna för variationsintervallet.

Intäkterna av samfundsskatten beräknas minska som en följd avdet svåra ekonomiska läget mer än 30 % år 2009. I syfteatt hålla kommunernas intäkter av samfundsskatten på samma nivå höjskommunernas andel av intäkterna av samfundsskatten temporärt med10 procentenheter till 32,03 %. Ändringen beräknas ökakommunernas intäkter av samfundsskatten med knappt 400 miljonereuro år 2010. Höjningen är i kraft åren 2009—2011.

3.3. Den offentliga ekonomins hållbarhet på lång sikt

I Finland ökar 65-åringarnas andel av befolkningen snabbareän i någon annan EU-medlemsstat. Befolkningen i arbetsför ålderbörjar minska redan år 2010 när den första stora åldersklassen,de som är födda 1945, fyller 65 år. Enligt Statistikcentralens befolkningsprognos(2007) minskar befolkningen i arbetsför ålder (15—64-åringar)med ca 280 000 personer fram till år 2050.

Det minskade utbudet på arbetskraft kan aktivt bromsas upp genomatt arbetskarriären förlängs i såväl inledningen som slutet. Mankan också försöka kompensera minskningen genom en aktiv invandrarpolitik,enligt bedömningar i dagens läge kan problemet dock inte undanröjas pådet sättet, endast lindras. Nedgången i befolkningen i arbetsförålder kommer att bromsa den kommande ekonomiska tillväxten avsevärt.Då vi förra seklet blev vana med en årlig tillväxttakt på drygt3 %, blir vi i fortsättningen tvungna att nöja oss meddrygt 1½ % i årlig tillväxt, eftersom den ekonomiska tillväxtenär helt beroende av en ökning av produktiviteten.

Samtidigt som befolkningen i arbetsför ålder minskar, ökar antaletseniorer markant. Fram till år 2050 ökar antalet personer som fyllt65 år med ca 700 000, och försörjningskvoten fördubblas.När det för närvarande per en senior finns fyra personer i arbetsförålder, kommer det år 2050 att finnas enbart två. Ökningen av antaletseniorer beror inte enbart på att de stora åldersgrupperna uppnårpensionsåldern, utan i bakgrunden finns också det faktum att livslängdenhela tiden ökar. Till följd av detta kommer antalet 85-åringar attöka allra snabbast. Deras antal förväntas år 2050 vara uppe i 390 000,då de nu är drygt 100 000.

Enligt befolkningsprognosen stiger den förväntade livslängdenför en 65-årig man med 6 år och för en kvinna i samma ålder med5 år fram till år 2050. Det är positivt att livslängden ökar ochdet speglar en ökad välfärd, men samtidigt ökar behovet av åldringsvård.Problemen med att finansiera utgifterna för vård och omsorg kundelindras, om de äldres aktiva år kunde utökas med ungefär samma antalsom levnadsåren ökar. Den ökade livslängden utgör inte något betydandehot mot en hållbar finansiering av pensionerna på grund av den livslängdskoefficientsom tas i bruk 2010 och som anpassar pensionsutgifterna till förändringari den förväntade medellivslängden. Pensioneringen av de stora åldersklassernakommer emellertid att öka pensionsutgifterna betydligt på 2010-talet.

En hållbar finansiering av den offentliga ekonomin prövas ien situation då utgiftstrycket i fråga om pensioner och omsorgstjänsterökar samtidigt som arbetskraften minskar och tillväxten både i frågaom nationalprodukten och skattebasen avtar. Enligt beräkningar somgjorts inom EU kommer åldersrelaterade utgifter, dvs. utgifter förpensioner, hälso- och sjukvård och långtidsvård, att i vårt landöka med drygt 6 procentenheter i förhållande till totalproduktionenfram till år 2035. Det största trycket på en höjning av pensionsutgifternainfaller under 2010-talet, medan utgifterna för omsorg ökar kraftigastefter detta.

I Finland har man redan en längre tid förberett sig på det utgiftstrycksom den snabbt åldrande befolkningen:

• Staten har genom sin strama finanspolitikminskat sin skuldsättning och därmed ränteutgifterna fram till 2008.På detta sätt har man gett plats för den kommande ökningen av utgifter somföranleds av att befolkningen blir allt äldre.
• Arbetspensioner har fonderats, och trycket på en ökningav pensionsavgifterna är därför avsevärt mindre än då det gällerpensionsutgifterna. Man har dessutom enats om ytterligare fonderingarfram till 2013.
• Det har genomförts flera pensionsreformer, som stärkerstabiliteten i pensionssystemets finansiering avsevärt bl.a. genomatt sporra till längre arbetskarriär.
• Den offentliga ekonomins finansiella bas stärks med enekonomisk politik som stöder tillväxt och sysselsättning.

Under den pågående djupa recessionen ökar emellertid statensskuldsättning snabbt och den offentliga ekonomins finansiella basförsvagas kraftigt i takt med att sysselsättningsgraden sjunker.Det här kastar även en skugga över utsikterna för det finansiellaläget inom den offentliga ekonomin på längre sikt. Enligt uppskattningarkommer det överskott från den offentliga ekonomin som tryggar ekonominshållbarhet på lång sikt att vara ca 4½ % i förhållandetill den totala produktionen. När det gäller att svara på utmaningenmed den offentliga ekonomins hållbarhet är de strukturella reformersom syftar till att förlänga tiden i arbetslivet inte nödvändigtvistillräckliga, utan det kan också behövas skattehöjningar och utgiftsnedskärningar.

Tablå 5. Befolkningens åldersstruktur 2008—2050¹⁾

¹⁾ Kalla: Statistikcentralens befolkningsprognos2007, för år 2008 års del förverkligad utveckling.

3.4. EU:s ekonomisk-politiska koordinering

Betydelsen av koordinering på EU-nivå har ökat i och med recessionen.Även om största delen av stimulansåtgärderna är nationella, är detviktigt att åtgärderna verkställs i enlighet med gemensamma principerså att verksamheten på den inre marknaden inte störs. Det här gällerstimulans- och räddningsåtgärder som riktar sig både till realekonominoch till finansmarknaden. Eftersom Europa är en mycket öppen ekonomi,är det skäl att inte underskatta de positiva gränsöverskridandeeffekter som de enskilda ländernas eller gemenskapsbudgetens stimulansåtgärderhar med tanke på hela områdets ekonomi. Koordineringen har ocksågällt beviljande av finansiering till länder som har stora svårigheterpå grund av krisen (Ungern, Lettland, Rumänien).

Den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa (EERP), som kommissionenbörjade förbereda på hösten 2008 på uppmaning av Europeiska rådet,består av två pelare. Den ena pelaren (1,2 % i förhållandetill bruttonationalprodukten) består av medlemsstaternas stimulansåtgärder ochden andra pelaren (0,3 % i förhållande till bruttonationalprodukten)av åtgärder på gemenskapsnivå. Planen verkar till största delenbli genomförd, även om alla länder inte har kunnat delta lika mycketi genomförandet av den bl.a. på grund av deras höga skuldkvot. Enligtkommissionens uppskattning är medlemsstaternas stimulansåtgärderår 2009 sammanlagt 1,1 % i förhållande till bruttonationalprodukten.Enligt en uppskattning som gjorts på ett någotsånär jämförbart sättär de finländska stimulansåtgärderna i år 1,8 % i förhållandetill bruttonationalprodukten år 2009 och 1,4 % år 2010.En kännbar försämring av den offentliga ekonomin medför också ensnabb skuldsättning i många länder. Skuldkvoten i euroområdet beräknasöka åren 2007—2010 med nästan 18 procentenheter i förhållandetill bruttonationalprodukten, vilket försvårar medlemsstaternassituation när hållbarhetsutmaningarna i samband med den allt äldrebefolkningen ökar.

I planen har ett viktigt kriterium för stimulansåtgärderna varitatt åtgärderna ska vara tillfälliga. Stimulansåtgärderna är tillstörsta delen tillfälliga, men nyckelfrågan är hur man ska bli av medde stödåtgärder som belastar den offentliga ekonomin och hur snabbtman kan börja sanera den offentliga ekonomin efter det att tillväxtentar fart på nytt. Kommissionen bedömer att före utgången av 2009kommer redan tjugo medlemsstater att beröras av beslut om ett alltförstort underskott i den offentliga ekonomin. Samtidigt har det kommitfram att det tar flera år innan den offentliga ekonomin förbättrasså att olika länder når upp till de medelfristiga målen för att tryggaden offentliga ekonomins hållbarhet på lång sikt.

De stimulansåtgärder som man fattat beslut om inom EU-områdetkan lätt verka anspråkslösa i jämförelse med de massiva stimulansåtgärdersom vidtagits i Förenta staterna. Jämförelsen är inte rättvis, eftersomi motsats till situationen i Förenta staterna har de automatiskastabilisatorerna i de europeiska länderna en viktig betydelse närdet gäller att utjämna och stimulera konjunkturerna. När man jämförstimulanspolitiken är det också nödvändigt att bedöma åtgärdernas effektivitet.På grund av den globala krisens karaktär och finansmarknadens centralaroll är det svårt att se hur ett land eller en region skulle kunnata sig ur recessionen på egen hand enbart med hjälp av satsningarpå den offentliga ekonomin. Det har främst varit fråga om att imån av möjlighet stärka finansmarknadens och bankernas funktionsförmågaoch upprätthålla sysselsättningen tills finansieringskanalerna öppnasoch realekonomins tillväxt börjar.

Eftersom den ekonomiska krisen är global har man strävat efteratt påverka orsakerna till krisen på global nivå och inte endastpå nationell eller regional nivå. I sista hand är det fråga om marknadensförtroende och därför kan stimulanssatsningarna ha någon effektendast om den förtroendebrist som ursprungligen uppstod på finansmarknadenupphör och kreditkanalerna börjar fungera igen. Krisen har drabbatvärldshandeln särskilt hårt och således gäller kravet på fungerandekreditkanaler även finansieringen av handeln. En utvidgning av protektionismentill följd av nationella stödåtgärder och en snedvridning av finansmarknadenär ett verkligt hot som kan leda till en ond cirkel som förvärrasav sig själv. Koordineringen begränsas inte enbart till EU-området,utan de internationella organisationerna och samarbetsorganen — såsomG20 - gruppen — har haft stor betydelse när det gälleratt hitta lösningar på krisen. EU har i sin tur haft en viktig rollsom förmedlare av Europas gemensamma ståndpunkt på dessa arenor.En viktig orsak till att krisen har blivit exceptionellt djup ochlångvarig är att för första gången är konjunkturavmattningen globaltsynkroniserad, dvs. recessionen drabbar alla områden samtidigt.