Statsbudgeten 2007

7. Statens resursförvaltning

De centrala uppgifterna inom statens resursförvaltning är statens verksamhet som arbetsgivare och utvecklandet av förvaltningen. Inom statens budgetekonomi arbetar år 2007 ca 122 800 personer och arbetskraftskostnaderna uppgår till ca 5,4 miljarder euro.

Regeringens utgångspunkt är att tillgången till och kvaliteten på de tjänster som den offentliga sektorn ansvarar för skall tryggas även i framtiden. Från denna utgångspunkt utvecklas förvaltningen till att vara så effektiv och ekonomisk som möjligt.

I enlighet med beslutet om ramarna för statsfinanserna 2007—2011 övergår produktivitetsprogrammet för statsförvaltningen 2007 fullt ut till genomförandefasen, då ministerierna inom sina egna förvaltningsområden genomför de produktivitetsprojekt som legat till grund för beredningen av rambeslutet och beaktar effekterna av projekten i budgeten. Under ledning av finansministeriet görs en mängd revideringar inom den allmänna förvaltningen och stödtjänsterna. Revideringarna omfattar hela statsförvaltningen, och de förbättrar produktiviteten och minskar utgifterna och behovet av personal.

7.1. Arbetsgivar- och personalpolitiken

Utvärderingen av effekterna av statens personalpolitiska linje och de betydande åtgärder som pågår för att utveckla funktionerna inom statsförvaltningen, t.ex. höjningen av produktiviteten och regionaliseringen av funktioner, har förutsatt att den personalpolitiska linje som statsrådet beslutade om 2001 kompletteras. Statsrådet fattade därför den 23 mars 2006 ett principbeslut om ordnande av statsanställdas ställning vid organisationsförändringar. Avsikten med principbeslutet är att fastställa enhetliga metoder för organisationsförändringar och för tryggande av personalens ställning samt att stödja hanteringen av omställningar och en högklassig ledning.

En förutsättning för att produktivitetsmålet i beslutet om ramarna för statsfinanserna 2007—2011 skall nås är att den strategiska personalplaneringen utvecklas över lag. De förändringar i de statliga organisationernas verksamhetsbetingelser som gäller produktivitet, ekonomi och effekt betonar även i övrigt vikten av att hanteringen av mänskliga resurser och ledningen grundar sig på en verksamhetsstrategi. Hanteringen av mänskliga resurser bör utvecklas genom att resultatmål ställs upp och genom att man regelbundet ger akt på hur de nås.

Revideringen av statens lönesystem har framskridit så långt att 96 % av de statligt anställda och nästan alla ämbetsverk omfattas av det nya lönesystemet. När det gäller att förbättra statens förmåga till lönekonkurrens har tyngdpunkten flyttats över på utvecklingen av belöningssystem.

Statens tjänste- och arbetskollektivavtal för 2005—2007 har avfattats i enlighet med det inkomstpolitiska avtal som undertecknades den 16 december 2004. Avtalen är i kraft till den 30 september 2007. År 2006 justerades lönerna från och med den 1 juni 2006 med en generell förhöjning på 1,4 %, en förbundspott på 0,4 % och en jämställdhetspott på i genomsnitt 0,25 %. Avtalen innehåller inga lönejusteringar för 2007.

I de granskningar av indexvillkoret i det inkomstpolitiska avtalet som gjordes i slutet av 2005 påpekades att det inte ledde till lönehöjningar. I maj—juni 2006 bedömde avtalsparterna hur målen för avtalet hade uppfyllts och granskade löneutvecklingen för alla löntagare och de olika sektorerna eller avtalsområdena. I fråga om statsförvaltningen fanns det inget att anmärka på och inte heller några krav i anslutning till förtjänstutvecklingsklausulen.

Den effekt som 2006 års lönehöjningar har 2007 har budgeterats i denna budgetproposition. På denna grund har omkostnadsanslagen höjts med sammanlagt 35 miljoner euro jämfört med budgeten för 2006. Införandet av nya lönesystem ökar löneutgifterna med sammanlagt 26 miljoner euro.

De statsanställdas inkomster beräknas 2006 öka med i genomsnitt 2,7 %, varav 1,6 procentenheter beror på avtalsenliga förhöjningar och 1,1 procentenheter på tillämpningen av avtalen.

Tablå 28. Nyckeltal som beskriver personalen inom budgetekonomin åren 2004—2007

¹⁾ Åren 2006 och 2007 är huvudsakligen uppskattningar. Där har beaktats den minskning av statens personal till år 2007 som den förbättrade produktiviteten möjliggör, men inte några andra av de förändringar gällande personalen som ingår i budgetpropositionen för 2007.

²⁾ I uppskattningarna för år 2006 och 2007 har beaktats ökningar som föranleds av kända avtalsändringar och tillämpningen av avtalen (bl.a. införandet av nya lönesystem).

I tablå 29 ingår ett sammandrag av det uppskattade antal årsverken 2006 och 2007 som anges i förklaringen till varje huvudtitel. Grunderna för beräkningen av antalet årsverken (årsv.) avviker något från det som presenteras i tablå 28. Personal som anställts med sysselsättningsmedel ingår inte i tablå 29. I siffrorna i tablån ingår den minskning av statens personal med ca 1 100 årsverken från 2006 till 2007 som den förbättrade produktiviteten möjliggör.

Tablå 29. Antalet anställda vid ämbetsverk inom budgetekonomin enligt årsverken¹⁾

¹⁾ Förutom personalen under huvudtitel 21 och 22 och vid affärsverk som avses i lagen om statliga affärsverk samt personal som avlönats med sysselsättningsmedel.

²⁾ Inom utrikesministeriets förvaltningsområde beräknas dessutom de anställda som avlönas i stationeringslandet år 2006 och 2007 motsvara 1 030 årsverken och de som avlönas för krishanteringsoperationer och fredsbevarande operationer 1 100 årsverken.

³⁾ Ökningen av Finlands Akademis forskningsanslag (100 årsverken) under UVM:s huvudtitel och av Statens tekniska forskningscentrals avgiftsbelagda verksamhet (50 årsverken) under HIM:s huvudtitel leder till att antalet årsverken ökar år 2007.

7.2. Utveckling av förvaltningen

Regeringens utgångspunkt är att tillgången till och kvaliteten på de tjänster som den offentliga sektorn ansvarar för skall tryggas även i framtiden. Utgående från detta utvecklas förvaltningen så att den är så effektiv och ekonomisk som möjligt. En demokratisk styrning tryggas när sätten att producera tjänster och organiseringen av tjänsterna förändras. Tillgången till tjänster på båda inhemska språken garanteras. Förvaltningen utvecklas i enlighet med de riktlinjer som anges i statsrådets redogörelse till riksdagen för central-, regional- och lokalförvaltningens funktion och utvecklingsbehov (SRR 2/2005 rd) och i enlighet med riksdagens utlåtande med anledning av redogörelsen. Åtgärderna vidtas inom ramarna för statsfinanserna, och beslut om finansieringen av dem fattas i budgeten.

Tillgången till statlig service och servicekvaliteten

För tryggandet av tillgången till statlig service behålls ett tillräckligt täckande nätverk av verksamhetsställen inom statens lokalförvaltning. Ministerierna slår fast mål för den underlydande regional- och lokalförvaltningen beträffande tillgången till statlig service. I samband med resultatstyrningen och länsstyrelsernas utvärdering av basservicen följer man hur målen har nåtts. De elektroniska kommunikationstjänsterna utökas, och tjänster tillhandahålls alltmer i form av samservice.

Förvaltningsstrukturer och samarbete

Regeringen fortsätter revideringen av statens centralförvaltning och preciseringen av strukturerna och arbetsfördelningen. Under de närmaste åren skall centralförvaltningen revideras, med förbättrad produktivitet som utgångspunkt. Verkställighetsuppgifter delegeras till lägre nivåer inom förvaltningen än ministerierna, ämbetsverk slås samman, funktioner effektiviseras med hjälp av förbättrade strukturer och tillvägagångssätt, stödtjänster koncentreras till servicecentraler, och informationsförvaltningen, datakommunikationstjänsterna och de elektroniska processerna görs effektivare. Systemet för statens forskningsinstitut utvecklas i enlighet med de riktlinjer som statsrådet har fastställt. Regeringens grepp i fråga om utstakning av riktlinjer och samordning stärks, och samarbetet mellan ministerierna ökas genom utveckling av en verksamhetsmodell för programstyrningen och av andra verksamhetsformer. I syfte att effektivisera verksamheten inom regionförvaltningen fortsätter arbetet med att sammanföra aktörerna och förenhetliga områdesindelningarna. Ämbetsverkens och inrättningarnas strategi- och produktivitetsmål stöds genom statens lokalitetsstrategi som antogs 2005 och vars mål är att förbättra arbetsmiljön vid ämbetsverken och inrättningarna på ett sådant sätt att lokalerna stöder verksamheten kostnadseffektivt och att statens helhetsintresse och en samhällsansvarig verksamhet kan säkerställas i en snabbt föränderlig omvärld.

De funktioner och enheter inom statens centralförvaltning som är nya eller som skall utvidgas eller förnyas skall utgående från statsrådets principbeslut av den 8 november 2001 i första hand placeras utanför huvudstadsregionen. Regionaliseringen samordnas med förvaltningens produktivitetsmål. Målet med det långsiktiga regionaliseringsprogrammet är att 4 000—8 000 arbetsplatser skall ha utlokaliserats till områden utanför huvudstadsregionen före utgången av 2015. Regionaliseringen genomförs på ett sätt som främjar en balanserad utveckling av landet och som utnyttjar och stöder regionernas starka sidor. Utgifterna för regionaliseringen täcks genom att resurser omfördelas inom förvaltningsområdena, inom ramen för respektive huvudtitel och statsbudgeten. De kostnadsbesparingar som regionaliseringen medför skall synas under ramperioden.

Verksamheten inom förvaltningsområdena

Europeiska kemikalieverket inleder sin verksamhet i Helsingfors 2007, och förberedelserna för placeringen av verket i Finland fortsätter. Ägarstyrningen av statsägda företag som är verksamma på marknadsvillkor koncentreras till statsrådets kansli, dit även den allmänna samordningen och beredningen av statens ägarpolitik överförs. Inom utrikesförvaltningen fortsätter man att strömlinjeforma förvaltningen genom att rationalisera de administrativa stöd- och serviceuppgifterna bl.a. inom fastighetsförvaltningen och data- och kontorstjänsterna.

Inom justitieförvaltningen utvecklas utsökningsväsendets organisation utgående från den reviderade utsökningslagen, och utvecklandet av tingsrättsnätet påskyndas med målet att dra in fyra tingsrätter 2007. En övergång till ett elektroniskt system för fastighetsomsättningen förbereds som ett led i utvecklingen av handläggningen av inskrivningsärenden i fråga om fastigheter. Den elektroniska informationsöverföringen inom behandlingskedjan för brottmål utvecklas. Behandlingen inom rättsväsendet av ärenden som gäller ostridiga fordringar strömlinjeformas. Tillgången till rättshjälp förbättras genom att försöken med juridisk rådgivning vid rättshjälpsbyråer permanentas.

Inom inrikesförvaltningen läggs den lokala polisens distriktsindelning om, och samarbetsområdena utvidgas med målsättningen att uppnå ett fullständigt samarbete som överskrider häradsgränserna. Polisens datacentral utvecklas till en servicecentral som i större omfattning än nu producerar tjänster även för andra myndigheter. Verksamheten vid polisens teknikcentral utvidgas så att centralen producerar tjänster även för andra säkerhetsmyndigheter. En enhet som ger utbildning i civil krishantering inrättas 2007 i anslutning till räddningsinstitutet i Kuopio.

Inom försvarsförvaltningen fortsätter omstruktureringen av försvarsmakten. Omorganiseringen av huvudstaben, flyttningen av marinstaben till Åbo och sammanslagningen av försvarets funktioner i Åboregionen slutförs. Den nuvarande arméstaben läggs ner och i stället inrättas en försvarsgrensstab, Arméstaben. De nuvarande försvarsområdena och militärlänen upplöses, och som regionala ledningsorganisationer för armén inrättas sju staber för militärlänen. Lokalbyråer inrättas för skötseln av värnpliktsärenden. Dessutom slår man samman depåer och koncentrerar lagerhållningen.

Inom finansförvaltningen fortsätter strömlinjeformningen av beskattningsprocesserna inom skatteförvaltningen genom att automatiseringen och kundernas självservice utökas. Skötseln av lånen inom jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsområde börjar överföras till Statskontoret.

Inom undervisningsministeriets förvaltningsområde slås verksamhetsställen som hänför sig till högskoleväsendet och även andra små verksamhetsställen inom förvaltningsområdet som omfattar en enda sektor ihop till större sektorövergripande helheter, och antalet regionalt splittrade verksamhetsställen minskas.

Inom jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsområde överförs planerings-, styrnings- och verkställighetsuppgifter för jordbruket och landsbygdsutvecklingen från ministeriet och ekonomi- och informationsförvaltningsuppgifter från jord- och skogsbruksministeriets informationstjänstcentral till Landsbygdsverket, som inrättas den 1 maj 2007.

Inom social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde fortsätter effektiviseringen av verksamheten vid forsknings- och utvecklingsinstituten, och man utreder möjligheterna att minska arbetsmängderna och antalet anställda vid kontrollmyndigheter, besvärsinstanser och tillståndsmyndigheter samt att utveckla funktionerna på ministerienivå. Beredningen av ett nationellt elektroniskt arkiveringssystem för klientuppgifter inom social- och hälsovården och av anknytande servicefunktioner fortsätter.

Inom arbetsförvaltningen fortsätter den administrativa koncentreringen av nätet av arbetskraftsbyråer, och verksamhetsområdenas gränser ses över med beaktande av pendlingsregionerna, så att det totala antalet byråer kan vara mindre än det tidigare målet på 105 byråer. Arbetsförvaltningen inleder också ett samarbete med privata personalserviceföretag, genom vilket man påskyndar sysselsättandet och gör det lättare att besätta lediga arbetsplatser.

Inom miljöförvaltningen fortsätter åtgärderna för att flytta statens bostadsfond till Lahtis i början av 2008. Miljöförvaltningens serviceenhet för ekonomi- och personalförvaltning i S:t Michel inleder sin verksamhet i full skala 2007. De regionala miljöcentralernas samarbete och specialisering stärks. Uppgiftsfördelningen mellan de ämbetsverk som sköter naturvårdsuppgifter utvecklas. Effektiviseringen av miljötillståndssystemet och miljötillståndsförvaltningen fortsätter, liksom även samordningen av tillståndspraxis. I Uleåborg, Jyväskylä och Joensuu stärker Finlands miljöcentral sin forskningsverksamhet tillsammans med universiteten och övriga forskningsinstitut i regionen.

7.3. Utveckling av produktiviteten

Målet med ökad produktivitet inom statsförvaltningen är att varaktigt dämpa utgiftsökningen och förbättra möjligheterna att omfördela resurserna, minska behovet av personal och göra arbetskraften konkurrenskraftigare. De produktivitets- och effektivitetshöjande projekten är samtidigt avsedda att göra tjänsterna bättre och mer tillgängliga, påverka arbetsförhållandena och arbetstillfredsställelsen positivt och att medföra andra fördelar.

Regeringens mål är en planerad och bevislig ökning av produktiviteten när det gäller den offentliga förvaltningen och servicen samt dito utnyttjande av produktivitetsnyttan. Åtgärder som påverkar produktiviteten genomförs med hjälp av det åtgärdsprogram för produktiviteten som gäller statsförvaltningen. Ministerierna gjorde 2004 i samband med beredningen av ramarna för statsfinanserna upp ett produktivitetsprogram för de enskilda förvaltningsområdena, och 2005 ett preciserat program. Regeringen har i sitt beslut om ramarna för 2007—2011 fattat beslut om verkställighetsfasen av åtgärdsprogrammet för produktiviteten. Ministerierna vidtar de produktivitetshöjande åtgärder som behövs inom olika förvaltningsområden, fortsätter redan påbörjade åtgärder och genomför tillsammans med det projekt som inrättats vid Statskontoret de åtgärder enligt rambeslutet som gäller servicecentraler för ekonomi- och personalförvaltning. Statens upphandling görs effektivare genom att upphandlingen inom de viktigaste gemensamma produktgrupperna samordnas och överlappande upphandlingsverksamhet minskas. Utvecklingen av produktivitetsmätningen och produktivitetsforskningen fortsätter.

I ministeriernas program finns totalt över hundra revideringsprojekt som har samband med organisationernas grundläggande uppgifter och är avsedda att öka produktiviteten och minska behovet av personal. Projekten gäller verksamheten, servicen och processerna samt tillämpningen och användningen av informationsteknik. Under ledning av finansministeriet görs dessutom en mängd revideringar av den allmänna förvaltningen och stödtjänsterna. Revideringarna omfattar hela statsförvaltningen, och de förbättrar produktiviteten och minskar utgifterna och behovet av personal.

Verkställighetsfasen börjar inom produktivitetsprogrammet

Målsättningarna, de viktigaste åtgärderna och verkningarna i fråga om det produktivitetsprogram som följer beslutet om ramarna för statsfinanserna ingår i budgetpropositionen, och om dem rapporteras i berättelseförfarandet. Dessutom ger regeringen utgående från beredning av finansministeriet särskilt akt på genomförandet av programmet.

I beslutet om ramarna för statsfinanserna 2007—2011 slogs det fast hur de produktivitetshöjande åtgärderna skall minska behovet av personal inom hela statsförvaltningen och inom respektive förvaltningsområde fram till 2011. Målet är att behovet av arbetskraft år 2011 skall vara totalt 9 645 årsverken mindre än för närvarande. Minskningen utgör ca 8 % av det nuvarande antalet anställda och innebär att i genomsnitt en dryg tredjedel av de arbetsplatser som blir lediga genom naturlig avgång lämnas obesatta. I målen för de enskilda förvaltningsområdena har planerna för förvaltningsområdena och regeringens prioriteringar beaktats. Det minskade personalbehov som den förbättrade produktiviteten möjliggör har beaktats i budgetpropositionen till den del produktivitetsprojekten har verkningar som hänför sig till år 2007. Den ökade produktiviteten leder till att antalet statligt anställda minskar med 1 100 årsverken från 2006 till 2007. Ett minskat behov av personal leder till utgiftsbesparingar som varierar enligt hur de produktivitetshöjande projekten genomförs. Förvaltningsområdena har kunnat omfördela en del av de utgiftsbesparingar som produktivitetsprojektet har fört med sig, och resten har räknats som besparingar som minskar utgifterna inom statsfinanserna som helhet. För att konsekvenserna för personalen skall kunna hanteras på lämpligt sätt har regeringen fattat ett principbeslut som gäller principerna för personalpolitiken vid organisationsförändringar. Principbeslutet bereddes i samarbete med arbetsmarknadens organisationer.

Utveckling av ekonomi- och personalförvaltningstjänsterna

Ekonomi- och personalförvaltningstjänster för statens ämbetsverk och inrättningar tillhandahålls vid fyra servicecentraler. Inom vissa förvaltningsområden har skötseln av ekonomi- och personalförvaltningstjänsterna dessutom koncentrerats från flera ämbetsverk till ett enda. Enligt statsrådets rambeslut från våren 2006 skall det inom statsförvaltningen inrättas fem servicecentraler för ekonomi- och personalförvaltning, inklusive de redan inrättade servicecentralerna. Centralerna bildar ett nätverk som fungerar enligt enhetliga principer. Målet är att ekonomi- och personalförvaltningstjänsterna inom alla förvaltningsområden senast 2009 tillhandahålls enligt modellen med servicecentraler. För närvarande har servicecentraler inrättats inom justitieministeriets, inrikesministeriets, försvarsministeriets och finansministeriets förvaltningsområden. Undervisningsministeriet har utrett inrättandet av en servicecentral som betjänar universiteten.

• Inom justitieministeriet inleddes servicecentralsverksamheten den 1 april 2006 i Tavastehus och Åbo. Filialen i Kuopio inleder sin verksamhet den 1 januari 2007, och i och med det är verksamheten fullt utbyggd.
• Verksamheten vid inrikesförvaltningens servicecentral startade den 1 januari 2006 i Joensuu och i tillfälliga kontor i Helsingfors, Tavastehus och Rovaniemi. Servicecentralen får inrikesförvaltningens alla ämbetsverk som kunder under år 2006, lite snabbare och med lite mer omfattande service än planerat. Servicecentralen börjar betjäna kunder som är utanför det egna förvaltningsområdet 2007. Då är det meningen att Joensuu universitet skall bli kund hos servicecentralen.
• Verksamheten vid försvarsmaktens servicecentral för löneförvaltningen startade 2005 i Tavastehus. Servicecentralen ansvarar för lönebetalningen till försvarsmaktens hela personal. Verksamheten utvidgas 2006 till en servicecentral för löne- och ekonomiförvaltningen. Vid utgången av 2007 skall försvarsmakten helt och hållet vara kund hos servicecentralen. Servicecentralen förbereder sig på att få ämbetsverk vid andra förvaltningsområden som kunder efter 2008.
• Inom finansministeriets förvaltningsområde startade en servicecentral för ekonomi- och personförvaltningen 2006, och den verkar i Tavastehus, Björneborg och Helsingfors. Servicecentralen har ämbetsverk från flera förvaltningsområden som kunder. Ämbetsverken inom finansministeriets förvaltningsområde har redan blivit eller håller på att bli kunder hos servicecentralen. Skatteförvaltningen har ett eget servicekontor för ekonomiförvaltningen i Åbo och ett servicekontor för personalförvaltningen i Tavastehus.

Med hjälp av servicecentralerna och de processer som utarbetats för dem kan man i betydande grad öka produktiviteten och effektiviteten i ekonomi- och personalförvaltningsuppgifterna och förbättra verksamhetens kvalitet. Samtidigt minskar behovet av personalresurser för serviceproduktion.

Utveckling av upphandlingen, informationsförvaltningen och lokalitetsförvaltningen

Upphandlingen inom statsförvaltningen effektiviseras ytterligare bl.a. genom att den centraliserade upphandlingen utökas med stöd av den ändring av lagen om statsbudgeten som trädde i kraft den 1 september 2006 och genom att upphandlingen sköts professionellare. Inom utvecklandet av statsförvaltningens informationsförvaltning har man övergått till en verksamhetsform av koncerntyp. Målet är att förbättra servicekvaliteten och effektivisera införandet av lösningar som bygger på IT i hela statsförvaltningen. Produktivitetsvinsterna märks inte bara i servicekvaliteten utan också i de totala kostnaderna och i antalet anställda. Inom statens lokalitetsförvaltning tillämpas riktlinjer och lösningar som gör servicen och användningen när det gäller lokaler effektivare, stöder nya arbetsmetoder och beaktar ny informationsteknik.