Siirry sisältöön
Sisällysluettelo
   Numerotaulu

Talousarvioesitys 2006

YLEISPERUSTELUTPDF-versio

Valtiovarainvaliokunta:

(HE 119/2005 vp, HE 201/2005 vp)

Talous- ja työllisyyskehitys.Maailmantaloudessa koettiin suhdannehuippu vuonna 2004. Vuosina 2005—2006 kasvu lienee lievästi hidastumassa, vaikka jatkuukin edelleen varsin vahvana. Yhtäpitävän arvion mukaan kasvu Yhdysvalloissa on hidastumassa. Aasian osalta hallituksenkin arviot vaihtelevat. Valiokunnan arvion mukaan kasvu jatkunee voimakkaana sekä Kiinassa että Intiassa, samoin Venäjällä.

Euroalueella on todettu epävarmuutta liittyvän muun muassa raaka-aineiden, erityisesti raakaöljyn, hintakehitykseen sekä euron ulkoisen arvon kehittymiseen. Euron heikentyminen on viime aikoina parantanut Suomen viennin kehitysnäkymiä. Erityisesti teknologiateollisuuden vientinäkymät ovat valoisat vuonna 2006. Vientinäkymiä parantaa suhteellisen vahvaksi ennustettu talouskehitys Suomen päävientimarkkinoilla, esimerkiksi Ruotsissa, Venäjällä ja EU:n uusissa jäsenmaissa. Tuonnin kasvun ennustetaan vastaavasti hieman hidastuvan ensi vuonna kuluvan vuoden kuuden prosentin tasolta.

Täydentävässä talousarvioesityksessä on Suomen bruttokansantuotteen kasvuksi ennakoitu 3,2 prosenttia vuonna 2006. Kasvun todetaan tukeutuvan niin kulutukseen, investointeihin kuin ulkomaiseen kysyntäänkin. Keskipitkällä aikavälillä talouskasvu on hidastumassa vajaaseen 2,5 prosenttiin. Ensi vuoden kasvuluvut selittyvät osittain kuluvan vuoden matalalla vertailutasolla; osittain metsäteollisuuden työmarkkinaselkkauksen vuoksi bruttokansantuotteen kasvu jää 2,1 prosenttiin vuonna 2005.

Bruttokansantuotteen kasvun hidastuminen jatkossa on osittain seurausta työvoiman määrän vähentymisestä väestön ikääntymisen myötä. Samanaikaisesti veropohjan kasvu hidastuu. Toisaalta eläke- ja hyvinvointipalvelujen tarve kasvaa, mikä aiheuttaa väistämättä julkisten menojen kasvua. Valtioneuvoston 24.11.2005 hyväksymässä vakausohjelman tarkistuksessa Suomen hallituksen on todettu vastaavan näihin haasteisiin pitkäjänteisellä ja johdonmukaisella politiikalla, jolla tuetaan työllisyysasteen kestävää nousua ja tuottavuuden kasvun voimistumista.

Talousarvioesityksen taustalla olevassa valtiovarainministeriön kansantalousosaston ennusteessa työttömyysasteen arvioidaan painuvan ensi vuonna 7,5 prosenttiin. Vuoteen 2009 mennessä työttömyys laskisi hallituksen arvion mukaan hieman yli kuuteen prosenttiin. Ilman eläkkeellesiirtymisiän huomattavaa nousua työllisyysaste vakiintuisi tulevina vuosina runsaaseen 68 prosenttiin.

Ansiotuloverotuksen keventäminen on todettu olevan perusteltua työllisyyden lisäämiseksi. Valiokunta pitää selvänä, että etupainotteisesti toteutetut veronkevennykset ovat pitäneet yllä kotimaista kysyntää vaalikauden alun hitaan kasvun oloissa. Vaikka veronkevennysten tavoitteet ovat olleetkin rakennepoliittisia, niiden ajoitus on ollut myös suhdannepolitiikan kannalta oikea. Uusien työpaikkojen syntyyn on vaikuttanut myös toteutettu yritys- ja pääomaverouudistus, mikä on parantanut yritysten ja yrittäjien toimintaedellytyksiä. On huomattava, että veronkevennysten työllisyysvaikutukset tulevat viiveellä. Näiden toimenpiteiden ohella valiokunta näkee tärkeäksi panostaa esimerkiksi työmarkkinoiden parempaan kohtaantoon. Riittävillä tutkimus- ja kehityspanostuksilla on tuettava yritysten menestymistä kansainvälisessä kilpailussa. Suomen innovaatiojärjestelmän vahvistaminen on yksi talouspolitiikan keskeisistä kulmakivistä.

Julkinen talous, finanssipolitiikka. Talousarvioesityksen yleisperusteluissa on todettu Suomen olevan eräs harvoista EU-maista, joissa julkinen talous on ylijäämäinen. Samalla on kuitenkin todettu ylijäämän olevan kokonaan sosiaaliturvarahastojen, lähinnä työeläkerahastojen varassa. Kuntatalous on alijäämäinen ja myös valtiontalouden pieni ylijäämä on kääntymässä alijäämäksi.

Valtiontalouden alijäämä on em. vakausohjelman tarkistuksen mukaan kansantalouden tilinpidon mittarein vuosina 2005, 2006 ja 2007 0,5 prosenttia BKT:sta. Hallitusohjelman tavoitteesta, että tasapaino olisi saavutettu vaalikauden lopulla, ollaan siten vielä kaukana.

Budjettitalous oli vuonna 2004 runsaat 2,2 miljardia euroa ylijäämäinen. Vielä ko. vuoden talousarviossa alijäämäksi ennakoitiin 1,2 miljardia euroa. Kuluvan vuoden budjettiylijäämäksi näyttää muodostuvan 3,8 miljardia euroa, kun talousarviokäsittelyssä vuosi sitten vuodelle 2005 ennakoitiin yli 900 miljoonan euron alijäämää. Molempina vuosina ylijäämää selittävät yhtäältä ennakoitua suuremmat osakemyyntitulot (1,7 miljardia euroa ennakoitua enemmän vuonna 2004 ja 1,1 miljardia euroa ennakoitua enemmän vuonna 2005) sekä budjetoitua suuremmat verotulot. Kuluvana vuonna ylijäämää on lisäksi kasvattanut edellisten tilikausien kumulatiivisen ylijäämän eli valtion kassan tuloutus (2,7 miljardia euroa). Näistä selittävistä tekijöistä huolimatta valiokunta pitää arvioiden ja toteutumien eroja varsin suurina. Tämäkin antaa aiheen tarkastella kehysmenettelyä osittain kriittisesti. Tähän palataan jäljempänä.

Valiokunta pitää merkittävänä, että valtionvelan määrää suhteessa bruttokansantuotteeseen on voitu alentaa jopa nopeammin kuin talousarvioesityksen pohjana olevassa ennusteessa. Valtionvelan arvioidaan vuoden lopussa olevan 60,1 miljardia euroa. Velka näyttää painuvan jo tänä vuonna alle 40 prosenttiin kokonaistuotannosta.

Samanaikaisesti, kun valtionvelkaa on voitu vähentää, erityisesti pienissä kunnissa lainakannan kasvu jatkuu. Kuntien kireä rahoitustilanne johtuu ennen muuta toimintamenojen kasvusta. Valtionosuuksissa kunnille on otettu huomioon uusien tehtävien aiheuttamat menot, valtionosuuksien indeksitarkistukset sekä vuonna 2006 maksettava osuus neljälle vuodelle jaksotetusta valtion ja kuntien välisestä kustannustenjaon tarkistuksesta. Lisäksi valtionosuuksissa ovat mukana muun muassa valtionverotuksen ansiotulovähennykseen liittyvät kustannusneutraalit kompensaatiot.

Talousarvioon sisältyy useita merkittäviä julkisen talouden rakenteellisia kehittämishankkeita. Niillä pyritään varautumaan tulevaisuuden haasteisiin. Esimerkkeinä tällaisista hankkeista valiokunta toteaa julkisen sektorin tuottavuuden kehittämisohjelman sekä kunta- ja palvelurakennehankkeen.

Hallitus asetti vuosien 2006—2009 kehyspäätöksessä tavoitteeksi valtion toiminnan tuottavuuden ja tehokkuuden lisäämisen siten, että seuraavan vaalikauden loppuun mennessä keskimäärin puolet valtion henkilöstön poistuman johdosta vapautuvista työpaikoista täytetään. Tämä tarkoittaisi noin 17 500 henkilön poistumaa vuoteen 2011 mennessä. Hallinnonalojen omissa tuottavuusohjelmissa tätä tavoitetta ei ole pidetty realistisena. Kehysmietintönsä mukaisesti valtiovarainvaliokunta pitää julkisen talouden ja valtionhallinnon tuottavuuden parantamista sinänsä tarpeellisena. Sen on kuitenkin perustuttava suunnitelmalliseen henkilöstöpolitiikkaan. Lähtökohtana tulee olla yhtäältä virastojen kyky suoriutua myös jatkossa tehtävistään. Toisaalta tulee pitää huolta valtionhallinnon edellytyksistä kilpailla niukkenevasta työvoimasta. Tuottavuuden kehittäminen on pitkäjänteistä toimintaa. Siinä korostuvat muun muassa henkilöstön osaamisen lisääminen, henkilöstöjohtamisen ja yhteistoimintajärjestelmien kehittäminen, työhyvinvoinnin edistäminen ja henkilöstön palkitseminen sekä uuden teknologian hyödyntäminen.

Kehysmenettely ja sen kehittäminen. Valtiovarainvaliokunta totesi vuosien 2006—2009 kehyksistä antamassaan mietinnössä VaVM 4/2005 vp, että kehysmenettely ja siihen liittyvä menosääntö ovat yleisesti ottaen olleet toimiva ja tarpeellinen järjestely. Sitovat määrärahakehykset ovat osoittautuneet hyväksi tavaksi hallita valtion menoja. Talouspolitiikkaan kehysmenettely on tuonut lisää uskottavuutta ja vakautta. Valiokunta peräänkuulutti tässä yhteydessä ajantasaisempaa seurantaa, jotta vuoden viimeisessä lisätalousarviossa voitaisiin suunnata määrärahoja uudelleen. Valiokunta toteaa, että hallitus on antanut kuluvalle vuodelle jo kolmannen lisätalousarvion, jossa jäljellä olevaa jakamatonta varausta käytetään tarpeellisiin menokohteisiin. Kehysmenettelyä tulisi kehittää esimerkiksi siten, että jakamatonta varausta voitaisiin käyttää myös kehyskauden muina vuosina kertaluonteisiin menoihin.

Em. kehysmietinnössään valiokunta totesi myös, että kehysmenettely on vaikeuttanut erityisesti liikenneväylien tarkoituksenmukaista ylläpitoa ja kehittämistä. Keskeisin ongelma on ollut se, että liikenne- ja viestintäministeriön menokehys on ollut jo vaalikauden alusta lukien selvästi alimitoitettu väyläverkon kehittämistarpeisiin nähden. Valiokunta on pitänyt merkittävänä epäkohtana myös sitä, että liikennehankkeet ovat eriarvoisessa asemassa keskenään riippuen niiden budjetointitavasta.

Tilivelvollisuusuudistus. Valtiovarainvaliokunta on samanaikaisesti vuoden 2006 talousarvioesityksen käsittelyn kanssa käsitellyt valtion tilinpäätöskertomuksen vuodelta 2004 (K 11/2005 vp). Kyseessä oli ensimmäinen tulosohjaus- ja tilivelvollisuusuudistuksen mukainen kertomus eduskunnalle.

Talousarvio ja siinä oleva tavoitteenasettelu muodostaa pohjan jälkikäteisraportoinnille. Vuoden 2004 talousarviossa tätä tavoitteenasettelua ei ollut vielä uudistettu. Niin muodoin myös ensimmäinen tilinpäätöskertomus edusti vielä eräänlaista siirtymävaihetta. Vuoden 2005 ja 2006 talousarviot muodostavat jo selvästi paremman perustan ko. vuosia koskevalle jälkikäteisraportoinnille.

Tilinpäätösraportoinnin uudistuminen asettaa uusia vaatimuksia myös talousarvion käsittelylle. Valtiovarainvaliokunnan tulee pelkkien määrärahojen sijasta paneutua jatkossa yhä enemmän myös ministeriöille ja virastoille talousarviossa asetettuihin tavoitteisiin.

Kuten oikeusministeriön hallinnonalan kohdalla on luvun 25.01 perusteluissa todettu, valtiontalouden parlamentaarisen valvonnan uudistamiseksi annetaan esitys, jonka tarkoituksena on perustaa uusi eduskunnan tarkastusvaliokunta ja lakkauttaa valtiontilintarkastajat. Tarkastusvaliokunnan perustamisen myötä eduskunnalla on paremmat edellytykset huolehtia entistä paremmin myös ohjausroolistaan. Tarkastusvaliokunnan työstä uusimuotoinen tilinpäätösraportti ja sen käsittely muodostanee yhden keskeisen osan.

Muuta. Valiokunta kiinnittää huomiota eräillä hallinnonaloilla varsinaisessa talousarviossa toistuvaan määrärahojen alibudjetointiin. Esimerkkinä näistä voidaan todeta perusradanpidon ja vankeinhoidon menot, joita joudutaan toistuvasti rahoittamaan lisätalousarvioilla. Suomen perustuslain 84 §:n 1 momentin mukaan valtion talousarvioon otetaan arviot vuotuisista tuloista ja määrärahat vuotuisiin menoihin sekä määrärahojen käyttötarkoitukset ja muut talousarvion perustelut. Pykälän perustelujen mukaan talousarvion tulisi sisältää täysimääräisesti arviot kaikkiin tiedossa oleviin vuotuisiin tuloihin ja määrärahat kaikkiin tiedossa oleviin menoihin. Valiokunta toteaa, että useilla hallinnonaloilla on jo nyt tiedossa menoja, jotka olisi asianmukaista ottaa varsinaiseen talousarvioon.

Hallitus ei myöskään tällä kertaa ole sisällyttänyt esitykseensä eräitä valiokunnan aiempien talousarvioiden käsittelyssä tekemiä pienehköjä lisäyksiä. Perustuslain budjettivaltaa koskeviin säännöksiin viitaten valiokunta ei pidä edelleenkään asianmukaisena, että eduskunta joutuu tekemään samat, pysyväisluonteisiksi tarkoitetut määrärahalisäykset uudelleen.

YHTEENVETO

Valiokunnan ehdotuksen mukaan sekä tulo- että menoarvio päätyvät 39 581 620 000 euroon.

Näin ollen sekä menojen että tulojen loppusummat ovat 50 222 000 euroa hallituksen esittämää suuremmat.

Tuloarvioiden eroavuudet esitysten ja mietinnön välillä ilmenevät seuraavasta taulukosta:

Tunnus Osasto Esitys € Valiokunta €
       
Os. 11 Verot ja veronluonteiset tulot 33 409 949 000 33 409 949 000
Os. 12 Sekalaiset tulot 4 490 873 000 4 490 873 000
Os. 13 Korkotulot ja voiton tuloutukset 1 005 895 000 1 005 895 000
Os. 15 Lainat 624 681 000 674 903 000
Yhteensä   39 531 398 000 39 581 620 000

Määrärahojen eroavuudet esitysten ja mietinnön välillä ilmenevät seuraavasta taulukosta:

Tunnus Pääluokka Esitys € Valiokunta €
       
Pl. 21 Eduskunta 104 480 000 104 480 000
Pl. 22 Tasavallan presidentti 11 615 000 11 615 000
Pl. 23 Valtioneuvosto 74 529 000 74 529 000
Pl. 24 Ulkoasiainministeriön hallinnonala 895 384 000 895 384 000
Pl. 25 Oikeusministeriön hallinnonala 695 122 000 696 122 000
Pl. 26 Sisäasiainministeriön hallinnonala 1 547 896 000 1 551 296 000
Pl. 27 Puolustusministeriön hallinnonala 2 247 035 000 2 274 035 000
Pl. 28 Valtiovarainministeriön hallinnonala 5 792 275 000 5 792 275 000
Pl. 29 Opetusministeriön hallinnonala 6 464 665 000 6 470 315 000
Pl. 30 Maa- ja metsätalousministeriön hallinnonala 2 700 461 000 2 703 461 000
Pl. 31 Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonala 1 728 158 000 1 752 158 000
Pl. 32 Kauppa- ja teollisuusministeriön hallinnonala 972 966 000 974 238 000
Pl. 33 Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonala 11 314 749 000 11 324 749 000
Pl. 34 Työministeriön hallinnonala 1 965 218 000 1 965 218 000
Pl. 35 Ympäristöministeriön hallinnonala 751 845 000 753 745 000
Pl. 36 Valtionvelan korot 2 238 000 000 2 238 000 000
Yhteensä   39 531 398 000 39 581 620 000