Hoppa till innehåll
Innehållsförteckning
     1. Sammanfattning
   Siffertabell

Statsbudgeten 2005

3.5. Den offentliga ekonomins hållbarhetPDF-versio

Finlands tillväxtutsikter begränsas av att utbudet på arbete kommer att minska redan inom de närmaste åren. Från och med nästa decennium grundar sig den ekonomiska tillväxten, utan någon betydande invandring, enbart på ökad produktivitet. Samtidigt börjar trycken på de offentliga utgifterna hopa sig. Även om överskottet i den offentliga ekonomin kan stiga något i mitten av detta decennium på grund av att den ekonomiska tillväxten återhämtar sig och arbetslösheten sjunker, börjar trycket på en ökning av pensions- och serviceutgifterna i anslutning till befolkningens stigande medelålder störa balansen inom den offentliga ekonomin senast i slutet av decenniet.

Utsikterna för den närmaste framtiden

I samband med det rambeslut för statsfinanserna som fattades i mars 2004 bedömde man att överskottet inom den offentliga ekonomin skulle stiga till 2½ % i slutet av regeringsperioden. Uppskattningen grundade sig på det antagandet att den genomsnittliga ekonomiska tillväxten är 2½ % och att statens utgiftsram förverkligas oförändrad. Beträffande beskattningen av lönerna antog man att sådana ändringar årligen görs i skattegrunderna vilka hindrar att beskattningen skärps då förvärvsnivån i genomsnitt stiger. Kalkylen utgick också från att kommunernas och socialskyddsfondernas ekonomi blir något bättre.

Verkningarna av att befolkningens medelålder stiger syns till fullo i den offentliga ekonomin först efter ramperioden 2005—2008. Pensioneringarna förutspås öka kraftigt i början av nästa decennium, men det uppkommer tryck på en ökning av arbetspensionsavgifterna redan detta decennium. Om den skattebörda som omfattar lönerna inte utökas och om inkomstbeskattningen lindras i överensstämmelse med arbetspensionsavgiftsökningen, hotar statsfinanserna att med nuvarande utgiftsåtaganden uppvisa ett strukturellt underskott som småningom blir allt större.

I förhållanden där statsfinanserna försvagas är också kommunernas ekonomi och de välfärdstjänster som de ansvarar för hotade. Endast om utgiftsökningen begränsas och skattebasen breddas genom att den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen stärks kan den offentliga ekonomin åter föras in på en stabil väg också på längre sikt. På grund av de negativa sysselsättningsverkningarna kan balansen inte stärkas genom att inkomstbeskattningen skärps.

Trots trycken de närmaste åren och årtiondena är läget inom den offentliga ekonomin i Finland gott i en europeisk jämförelse. Enligt EU-kommissionens bedömningar är överskottskvoten inom den offentliga ekonomin alltjämt den högsta bland EU-länderna, inbegripet också de nya medlemsländerna. Som det nu ser ut klarar Finland väl av att fullgöra förpliktelserna enligt stabilitets- och tillväxtpakten. Det bör dock observeras att överskottet enbart grundar sig på arbetspensionsfondernas överskott.

Överskottskvoten inom den offentliga ekonomin har minskat med över fem procentenheter sedan år 2000. En del av förändringen beror på att exceptionella faktorer faller bort, en del på att den ekonomiska tillväxten blivit långsammare, men en betydande del av förändringen utgörs tydligt av en strukturell försämring av balansen.

Arbetspensionsfonderna som buffert

Trots att staten tagit nya lån sjunker den offentliga skulden i förhållande till totalproduktionen alltjämt de närmaste åren, men betydligt långsammare än på 1990-talet och i början av 2000-talet. Enligt dagens bedömning ligger statens skuldsättning fortfarande kring 40 % i början av nästa decennium, dvs. den är fyrfaldig jämfört med nivån före depressionen på 1990-talet. Då statens skuldsättning så som det nu ser ut inte kan återföras till sin historiska nivå, är de insamlade arbetspensionsfonderna den enda bufferten med hjälp av vilken man skapat beredskap för kostnaderna till följd av att åldersstrukturen försvagas kraftigt.

De största utmaningarna för den offentliga ekonomin återfinns inom utgiftspolitiken. Förväntningarna när det gäller servicevolymen och kvaliteten på servicen ökar utgiftstrycken inom nästan alla förvaltningsområden, men det är i synnerhet social- och hälsovårdstjänsterna i anslutning till befolkningens stigande medelålder och pensionsutgifterna som är de centrala.

Fonderingen av arbetspensionerna stärks i och med att man bereder sig på de ökande pensionsutgifterna då befolkningen blir äldre. I det pensionsavtal som ingicks år 2002 beslöt man öka fonderingen av pensioner för en viss tid från och med år 2003. Detta innebär tryck på en höjning av såväl arbetstagarnas som arbetsgivarnas arbetspensionsavgifter. I relation till totalproduktionen stiger socialskyddsavgifterna med närmare ½ procentenhet före år 2008. Socialskyddsfondernas överskott väntas därför vara ca 3 % i relation till totalproduktionen de närmaste åren.

Den offentliga ekonomins balans på lång sikt

I hela Europa stiger befolkningens medelålder snabbast i Finland och befolkningen i arbetsför ålder (20—64-åringar) börjar minska i början av 2010-talet. Arbetskraftsvolymen börjar minska redan före det, om inte åldersgrupperna med de äldsta arbetstagarna deltar i arbetet i betydligt större utsträckning. Det är en snabb och bestående förändring. Fram till år 2020 beräknas befolkningen i arbetsför ålder minska med sammanlagt 175 000 personer. Minskningen fortgår också därefter så att antalet personer i arbetsför ålder är mer än 500 000 mindre år 2050 än i dag. Med hjälp av en aktiv invandringspolitik kan man lindra men inte lösa de problem som hänför sig till befolkningens åldersstruktur och arbetskraften.

Problemet när det gäller åldersstrukturen tillspetsas av att de yngre åldersklasserna blir mindre. Enligt prognoserna minskar antalet unga (0—19-åringar) med 115 000 personer fram till år 2020. Den åldersklass som blir större är pensionärerna (över 65-åringar) och deras antal ökar med ca 380 000 personer fram till år 2020. År 2017 överstiger antalet seniorer första gången antalet unga personer. När det gäller åldringarna nästan fördubblas försörjningskvoten på tjugo år. När det nu per en senior finns fyra personer i arbetsför ålder, finns det bara två år 2030. Den totala försörjningskvoten förblir dock oförändrad ännu detta årtionde på grund av att de yngre åldersklasserna blir mindre.

Befolkningens stigande medelålder och den minskande andelen befolkning i arbetsför ålder innebär sämre tillväxtmöjligheter för samhällsekonomin och därmed också sämre möjligheter att finansiera den offentliga ekonomin. Tillsammans med de övriga EU-länderna håller Finland på att gå in i en period med långsam ekonomisk tillväxt som kommer att bli permanent då produktionen kan tillväxa bara om produktiviteten av arbetet ökar när arbetskraftsvolymen börjar minska. Enligt bedömningarna kan produktionens trendtillväxt bli hälften mindre jämfört med tidigare på grund av att befolkningens medelålder stiger. Enligt de kalkyleringsantaganden som EU-länderna gemensamt har godkänt kommer tillväxttakten i Finland att sjunka till 1,5 %, i EU-15 länderna till 1,0 % och i Japan till 0,5 % per år fram till år 2030.

Samtidigt som den ekonomiska tillväxten blir långsammare ökar trycken på de offentliga utgifterna kännbart. Den största utmaningen gäller finansieringen av pensioner och vårdtjänster för åldringar. Den sammanlagda andelen av dessa utgifter i proportion till nationalprodukten beräknas öka med 6—7 procentenheter fram till år 2040. Utgiftsinbesparingarna till följd av att de yngre åldersklasserna blir mindre blir rätt små. Ytterligare inbesparingar är möjliga inom undervisningen, om utbildningstiderna kan förkortas. Samtidigt kunde också utbudet på arbetskraft ökas. Sedan 1970-talet har den genomsnittliga utbildningstiden förlängts med ett år på tio år och är nu en tredjedel längre än för trettio år sedan.

Tablå 5. Offentliga utgifter som är beroende av befolkningens åldersstruktur, % av bruttonationalprodukten1)

  2000 2010 2020 2030 2040 2050
             
Pensioner 10,7 11,7 13,3 14,7 14,6 14,5
Hälsovård 4,6 4,9 5,2 5,6 5,7 5,8
Långtidsvård 1,6 1,9 2,2 2,7 3,3 3,3
Undervisning 6,1 5,7 5,6 5,6 5,5 5,4
Sammanlagt 23,0 24,2 26,3 28,6 29,1 29,0

1) Källa: Finansministeriet, EU:s ekonomisk-politiska kommitté

När det gäller välfärdstjänsterna beror utgiftsutvecklingen inte enbart på befolkningens stigande medelålder, utan i avgörande grad också på hur kostnadseffektivt kommunerna kan ordna utbildningstjänster och social- och hälsovårdstjänster de kommande åren. Den offentliga serviceproduktionen måste bli effektivare för att kvaliteten på tjänsterna skall kunna tryggas då behovet av tjänster ökar i och med att befolkningens medelålder stiger.

Det är svårt att förutspå den offentliga ekonomins utveckling på lång sikt, men de kalkyler som visar utgiftstrycket ger en oroväckande bild av utvecklingstrenden. Även om den s.k. baskalkylen utgår från att sysselsättningsgraden fram till år 2030 stiger till 72½ % — med hela 5 procentenheter jämfört med nivån nu — vilar den offentliga ekonomin inte på en hållbar grund enligt baskalkylen.

I kalkylen hålls skattegraden på 44 % hela den aktuella perioden, dvs. det antas att inkomstbeskattningen lindras i överensstämmelse med höjningen av APL-premierna. Då uppvisar den offentliga ekonomin överskott tack vare arbetspensionsfonderna fram till 2025, varefter underskottet snabbt börjar öka. Statens och kommunernas ekonomi uppvisar underskott under hela den aktuella perioden. Med tiden ökar underskottet så att kommunernas och statens sammanlagda skuld överstiger bruttonationalprodukten fram till 2050.

Tablå 6. Den offentliga ekonomin 2010—2050, % av BNP

  2010 2020 2030 2040 2050
           
Baskalkyl          
Överskott 2,6 1,7 -0,9 -2,5 -4,0
Bruttoskuld 43 41 51 72 101
Finansieringstillgångar, netto1) 24 36 27 3 -27
           
Målkalkyl          
Överskott 4,3 5,4 3,9 3,5 3,4
Bruttoskuld 38 4 -18 -27 -33
Finansieringstillgångar, netto1) 27 65 87 93 96

1) Finansieringstillgångar minus bruttoskulden

Den målkalkyl som uppgjorts vid sidan av baskalkylen utgår från att sysselsättningsgraden stiger till 75 % fram till 2015 och håller sig på den nivån fram till 2050. Enligt kalkylen kan de ökande offentliga välfärdsutgifterna då finansieras och en hållbar offentlig ekonomi tryggas.

Kalkyler som sträcker sig årtionden fram i tiden och hänför sig till stora förändringar i befolkningen och ekonomin är förknippade med betydande osäkerhetsmoment. Med beaktande av dem är det inte avgörande om målet med 100 000 nya arbetsplatser uppnås precis år 2007 eller om sysselsättningsgraden är exakt 75 % när nästa regeringsperiod går ut. Det väsentliga är däremot att sysselsättningen kan höjas på ett betydande och hållbart sätt.