Hoppa till innehåll
Innehållsförteckning
     1. Sammanfattning
   Siffertabell

Statsbudgeten 2004

3. Budgetpropositionens ekonomisk-politiska
utgångspunkter och målPDF-versio

Det viktigaste målet för regeringens ekonomiska politik är att före valperiodens slut öka sysselsättningen med minst 100 000 personer. Detta är nödvändigt för att nå en sysselsättningsgrad om 75 procent före slutet av nästa valperiod. Bara på detta sätt kan man stabilt trygga en finansiell grund för välfärdstjänster och inkomstöverföringarna.

Målet för sysselsättningen förutsätter en fortgående ekonomisk-politisk linje som främjar en stabil ekonomisk tillväxt, förbättrar varu-, kapital- och arbetsmarknadens funktionalitet samt tryggar internationellt konkurrenskraftiga verksamhetsbetingelser för företagsverksamhet. Högre sysselsättning och minskad skuldsättning av statsekonomin är viktiga ekonomisk-politiska mål med vars hjälp man strävar efter att förbereda sig på det ökade finansierings- och utgiftstryck inom den offentliga ekonomin som föranleds av den åldrande befolkningen och den allt starkare globaliseringen av ekonomin.

3.1 Finanspolitiska mål

I finanspolitiken eftersträvar regeringen att se till att statsekonomin är stark så att den offentliga ekonomin under de närmaste årtiondena, skall förmå bära det ökade ansvar som följer av befolkningens stigande medelålder, utan att de kommande generationerna påförs ett oskäligt högt finansieringstryck. De snäva marginalerna i den offentliga ekonomin används välavvägt till ökning av utgifter som förbättrar ekonomins tillväxtpotential och välfärdssystemets verksamhet samt till måttliga skattesänkningar. Den offentliga ekonomins strukturer eftersträvar man samtidigt att utveckla så att de blir hållbarare och effektivare.

Förutsättningen för att statsekonomins hållbarhet säkras är att statsskulden sjunker i proportion till bruttonationalprodukten. För att säkerställa detta är regeringens mål i enlighet med regeringsprogrammet att statsekonomin i slutet av valperioden är i balans enligt nationalräkenskaperna. I den offentliga ekonomin i dess helhet uppstår härvid ett överskott på ca tre procent i proportion till bruttonationalprodukten. Konjunkturrelaterade eller andra tillfälliga avvikelser från den linje som syftar till balans i statsfinanserna kan accepteras, bara de inte äventyrar sänkningen av statsskulden.

Rambeslutet som gavs riksdagen som redogörelse i maj preciserar linjen. I beslutet förbinder man sig till utgiftsreducerande och andra korrigerande åtgärder om underskottet i statsekonomin hotar att överstiga 2 ¾ procent av totalproduktionen.

De finanspolitiska målen är krävande och för genomföringen krävs inte bara en sträng kontroll av utgifterna utan också en ekonomisk och strukturell politik som stärker samhällsekonomins grogrund. Genomförs regeringens sysselsättningsmål gör den stränga utgiftsekonomin det möjligt att återställa balansen i statsekonomin.

För att uppnå den balans i statsekonomin som ställts som mål har det i regeringsprogrammet införts en bindande linje som styr budgetekonomins utgiftsutveckling under hela regeringsperioden. Genom den antagna strama utgiftsregeln kopplas också tilläggsbudgetarna till utgiftstaket. Reformen ökar transparensen i budgetpolitiken, eftersom de beslutsrelaterade ändringarna i utgifterna bättre kan särskiljas från konjunkturrelaterade ändringar och andra ändringar som beror på den ekonomiska utvecklingen.

De uppställda målen är utmaningar, för den världsekonomiska utvecklingen är förknippad med stor osäkerhet och nationellt försvagas möjligheterna till ekonomisk tillväxt i och med att mängden yrkesverksam befolkning minskar. Strukturella reformer som genomförts under de senaste åren i syfte att öka den ekonomiska flexibiliteten och stabiliteten gör det likväl lättare att uppnå målen. Också inkomstpolitiken förefaller att ha anpassat sig mera bestående till en måttlig lönesättning som förutsätts i euroområdet och tryggar konkurrenskraften.

3.2 Skattepolitiska mål

Främjande av ekonomisk tillväxt och sysselsättning är centrala motiv i de skattepolitiska lösningarna. Med ett internationellt konkurrenskraftigt skattesystem kan man bäst trygga en hög sysselsättningsgrad och skatteintäkter som förutsätts för finansiering av välfärdstjänster också på lång sikt.

Vad gäller skattelösningarna är det nödvändigt att bereda sig på hårdare internationell skattekonkurrens och särskilt smalare rörlig skattebas. EU:s utvidgning ökar skattekonkurrenstrycket. Nästa år gäller detta främst beskattningen av alkohol och tobaksprodukter.

Trots att beskattningen av arbete lindrats är skattekilen för löntagare fortfarande hög i Finland. Den höga skattekilen – andelen inkomstskatt, arbetstagarens och arbetsgivarens socialskyddsavgifter samt konsumtionsskatternas andel av arbetskraftskostnaderna – minskar också incitamenten att satsa på att upprätthålla och öka kompetent humankapital. Då räcker det inte enbart med utbud av god utbildning för att garantera att mångsidigt kunnande kommer till och stannar kvar i Finland, särskilt när också marginalskattesatserna är internationellt höga.

När skattepolitiska lösningar tas fram är det nödvändigt att också ta hänsyn till ökad rörlighet hos arbetskraften internationellt, vilket stärker skattekonkurrensen om kompetent arbetskraft och ökar trycket på att sänka marginalskattesatsen på förvärvsinkomster.

Den höga skattekilen är också till förfång för stigande företagsamhet och sysselsättning inom servicesektorn. Då försvåras ökningen av sysselsättningsgraden som är nödvändig för att trygga finansieringen av välfärdstjänster och inkomstöverföringar. En sänkning av skattekilen är därför en fortgående utmaning för de närmaste åren och decennierna. Att möta utmaningen blir allt svårare i och med att befolkningens åldersstruktur försvagas och belastningen av arbetspensionsavgifter ökar.

För att förbättra den ekonomiska tillväxtens sysselsättande effekt måste skattekilen bli smalare särskilt för det lågavlönade arbetet, där ändringen i inkomstöverföringar och användaravgifter är som högst med tanke på marginalskatten.

Eftersom skattepolitiken under de närmaste åren inte kan bygga på antagandet att en snabb ekonomisk tillväxt bereder plats för stora skattelättnader behövs det som motvikt för lättnaderna strukturella reformer som syftar till att höja sysselsättningsgraden och sänka arbetslöshetsgraden samt en stark satsning på rambeslutet så att den offentliga ekonomins balans inte försvagas för mycket.

3.3 Den offentliga
ekonomins stabilitet

Under detta decennium uppnår den största delen av de stora ålderskategorierna den genomsnittliga åldern för pensionering. Sysselsättningsgraden och samhällsekonomin måste höjas så att utbudet av den minskande arbetskraften inte blir ett hinder för den ekonomiska tillväxten. Regeringsprogrammet skall genomföras så att åtgärderna på bästa möjliga sätt stöder huvudmålet, att öka sysselsättningen.

Målet regeringen ställt upp att öka sysselsättningen med minst 100 000 personer före slutet av valperioden förutsätter att sysselsättningsgraden vänder uppåt och ökar i fortsättningen med närmare en procentenhet per år. Denna tillväxt skulle motsvara den genomsnittliga ökningstakten för åren 1995—2001.

För att uppnå målet för sysselsättningsgraden borde sysselsättningen ökas i alla ålderskategorier med tyngdpunkten klart lagd på bättre sysselsättning för unga och äldre. Detta är nödvändigt också för att uppnå balans i statsekonomin, sänka skuldsättningen och trygga finansieringen av välfärdstjänster.

Regeringens ekonomiska politik, som siktar på att stärka den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen, grundar sig på att stärka kunnandet, företagsamheten och de övriga tillväxtförutsättningarna. I nyckelställning när det gäller att förbättra produktiviteten och konkurrensförmågan är främjandet av forskning och produktutveckling, höjande av utbildningsnivån, stödjande av en stabil ekonomisk utveckling och förtjänstutveckling samt utvecklande av effektiviteten inom den offentliga sektorn. För att höja produktiviteten inom den privata och offentliga sektorn är det nödvändigt att allt snabbare och på bredare bas använda de nya tekniska applikationerna.

Hur den offentliga ekonomin påverkas av den åldrande befolkningen

Den överlägset viktigaste utmaningen i framtiden är att befolkningen blir allt äldre och det ökar ansvaret för den offentliga ekonomin. Finlands befolkning åldras snabbast i Europa fram till 2030. Den arbetsföra befolkningen (20—64 år) börjar minska 2010. Detta har inte skett i Finland under de två senaste seklen annat än i undantagsfall.

Fram till 2030 beräknas det att den arbetsföra befolkningen minskar med så många som 330 000 personer, medan det under samma tid beräknas att befolkningen i pensionsåldern, över 65 år, ökar med 540 000 personer. Som en följd av detta nästan fördubblas försörjningskvoten av åldringar fram till 2030.

Figur 2. Ändringen i befolkningens åldersstruktur (1 000 personer)


Tablå 5. Försörjningskvoten av åldringar, personer över 65 år i proportion till befolkningen i arbetsför ålder (20—64 år), % Tablå 6. Nationalproduktens genomsnittliga tillväxttakt per år, % Tablå 7. Effekten av befolkningens åldersstruktur på offentliga utgifter, % av bruttonationalprodukten

Den starka tillväxten av mängden befolkning i pensionsålder beror på att de stora ålderskategorierna uppnår pensionsåldern samt av att livslängden ökas. Fram till 2050 väntas finländarnas livslängd öka med nästan 5 år från den nuvarande.

Tablå 5. Försörjningskvoten av åldringar, personer över 65 år i proportion till
befolkningen i arbetsför ålder (20—64 år), %

2000 2010 2020 2030 2040 2050
24,8 28,4 39,8 47,4 47,4 48,2

Den minskande andelen befolkning i arbetsför ålder innebär svagare möjligheter till finansiering av samhällsekonomins tillväxt och den offentliga ekonomin. Risken är att Finland med de andra EU-länderna övergår mera bestående till en epok av långsammare ekonomisk tillväxt. När mängden arbetskraft börjar sjunka kan produktionen tillväxa bara på grund av en ökning i produktiviteten.

Tablå 6. Nationalproduktens genomsnittliga tillväxttakt per år, %

  1900—2006 2007—2020 2021—2030 2031—2040 2041—2050
Sysselsatt 0,51) -0,2 -0,4 -0,3 -0,3
Produktivitet 2,7 2,1 1,75 1,75 1,75
BNP 3,2 1,9 1,4 1,5 1,5

1) Arbetade timmar

Den åldrande befolkningen innebär dessutom ökat tryck på de offentliga utgifterna. Enligt prognoserna växer pensions- och vårdutgifterna snabbast i framtiden. Enligt beräkningar sammanställda för EU:s ekonomiskpolitiska kommitté ökar den sammanlagda andelen av dessa utgifter i proportion till bruttonationalprodukten med 6—7 procentenheter fram till 2040.

Tablå 7. Effekten av befolkningens åldersstruktur på offentliga utgifter,
% av bruttonationalprodukten

  2000 2010 2020 2030 2040 2050
Pensioner 10,7 11,7 13,3 14,7 14,6 14,5
Hälsovård 4,6 4,9 5,2 5,6 5,7 5,8
Långtidsvård 1,6 1,9 2,2 2,7 3,3 3,3
Sammanlagt 16,9 18,5 20,7 23,0 23,6 23,6

I Finland åldras befolkningen snabbare än det övriga Europa, men har också bättre än de flesta EU-länder förberett sig för detta:

  • Arbetspensioner har fonderats både inom den privata och den offentliga sektorn. Tack vare att pensioner har fonderats blir trycket på en höjning av pensionsavgifterna väsentligt mindre än trycket på en höjning av pensionsutgifterna, eftersom en del av pensionsutgifterna kan finansieras med intäkter från pensionsfonder.
  • Under de senaste tio åren har det genomförts flera pensionsreformer, som stärker stabiliteten i pensionssystemets finansiering bl.a. genom att sporra till längre arbetskarriär.
  • Staten har efter regressionen på 1990-talet minskat på skuldsättningen och därmed ränteutgifterna. På detta sätt har man gett plats åt vårdutgifternas kommande tillväxt.
  • Den offentliga ekonomins finansiella bas har stärkts med en ekonomisk politik som stöder tillväxt och sysselsättning.

Samtidigt bekymrar Pensionsskyddscentralens kalkyler som visar att åldern för pensionering inte alls stigit under de senaste åren.

Stabiliteten i välfärdssamhällets finansiella bas

Finansministeriet har kalkylerat den offentliga ekonomins stabilitet på lång sikt genom olika scenarier, som beaktar den utgiftsökning som anknyter till befolkningens åldersstruktur. Kalkylerna utgår från att skattegraden håller samma nivå och därmed att andra skatter sänks när arbetspensionsavgifterna går upp.

Baskalkylen utgår från att sysselsättningsgraden stiger till 68 procent 2007 och vidare till 73 procent fram till 2050. Enligt kalkylen skulle den offentliga ekonomin uppvisa ett underskott 2020. Därefter skulle underskottet öka så att den är 3½ % år 2030 och år 2050 ända uppe i 10 % i proportion till totalproduktionen.

Arbetspensionsfondernas ekonomi skulle enligt baskalkylen uppvisa överskott under hela kalkyleringsperioden. På motsvarande sätt skulle den övriga offentliga ekonomin – främst staten och kommunerna – uppvisa underskott. På grund av det växande underskottet skulle statens och kommunernas sammanlagda bruttoskuld i proportion till totalproduktionen stiga från knappt 50 procent 2007 till nästan 100 procent 2030 och nästan till 200 procent 2050. I basalternativet står statens och kommunernas ekonomi inte på hållbar grund.

I den målsatta kalkylen, där de sysselsattas antal ökar med 100 000 personer före slutet av valperioden, uppvisar den offentliga sektorn ett överskott på 3½—3 % i proportion till totalproduktionen fram till 2020. Överskottet är också i detta alternativ helt beroende på arbetspensionsfonderna. Efter 2020 börjar den offentliga ekonomins överskott att minska så att den offentliga ekonomin börjar uppvisa underskott 2035 och i slutet på den aktuella perioden 2050 skulle underskottet vara ca 1½ % i proportion till totalproduktionen.

I den målsatta kalkylen skulle den offentliga ekonomins skuldförhållande sjunka från nuvarande nivå fram till 2020, men skulle sedan vända uppåt och skulle i slutet på den aktuella perioden vara närapå 80 %.

I den kalkyl som skildrar det målsatta alternativet vore den offentliga ekonomins finansiering på en betydligt hållbarare bas än i baskalkylen och ökningen av de offentliga utgifter som kommer av den åldrande befolkningen kunde finansieras utan stora höjningar av skatten.

Trots att det ingår stor osäkerhet i de kalkyler som sträcker sig decennier framåt i tiden visar de i varje fall att rörelsefriheten under de närmaste decennierna är synnerligen liten när utvecklingen går mot en åldrande befolkning även om sysselsättningens utveckling är gynnsam. Rörelsefriheten snävas dessutom in av den offentliga sektorns fallenhet för en produktivitetsutveckling som är långsammare än den övriga ekonomins. Det är i varje fall klart att ju snabbare sysselsättningsgraden kan höjas och statens och kommunernas ekonomier stabiliserade desto bättre är möjligheterna att svara på den utmaning som den åldrande befolkningen utgör.

Den offentliga förvaltningens produktivitet

I regeringsprogrammet har man satt som mål att öka produktiviteten och effektiviteten för den offentliga förvaltningen och servicen. Detta är viktigt också för att trygga balansen för välfärden och den offentliga ekonomin också på längre sikt.

Regeringen utgår från att de åtgärder som syftar till att effektivera de offentliga välfärdstjänsterna planeras så att de stärker stabiliteten i den offentliga ekonomin på lång sikt. Regeringen genomför strukturella åtgärder som ökar effektiviteten och startar stödande produktivitetsprogram förvaltningsområdesvis. Tyngdpunkten för reformerna är parallellt med serviceproduktionens strukturer utveckling av styrningen av servicen och finansieringen av den.

Relationerna mellan stat och kommuner behöver utvecklas för att trygga serviceproduktionen och finansieringens långsiktiga utveckling och stabilitet. Basserviceprogrammet och den årligen tillhörande basservicebudgeten är reformer som syftar till att trygga den offentliga serviceproduktionen. Övergången till förfarandet inleddes redan när man beslutade om statsekonomins ramar för åren 2004—2007. Regeringens avsikt är att lägga om kommunernas finansierings- och statsandelssystem så att systemet träder i kraft 2005. Det centrala målet för omläggningen är att ta fram nya servicestrukturer och sätt att producera dem samt att främja samarbetet mellan kommunerna.

3.4 EU:s ekonomisk-
politiska linjer

Med linjerna för euroområdets gemensamma ekonomiska strategi har man försökt stärka förtroendet för ländernas ekonomiska politik och stabilitets- och tillväxtpakten. I bakgrunden finns den offentliga ekonomins problem, som vissa euroområdets länder har drivit in i på grund av ekonomiskpolitiska fel och lågkonjunktur. ECOFIN-rådet har konstaterat att den offentliga ekonomin uppvisar för stort underskott i Portugal, Tyskland och Frankrike, och har startat ett förfarande som gäller detta. Enligt detta skall Portugal vidta åtgärder genom vilka den offentliga ekonomins underskott dras ned under 3-procentsgränsen redan under detta år. För Tysklands och Frankrikes del skall motsvarande mål uppnås under 2004. Samtidigt skall man agera så att utvecklingen mot skuldsättning hålls under kontroll trots underskotten.

Av de gemensamma linjerna för att tillrättalägga situationen är det mest konkreta det mål som eurogruppen ställde upp i oktober 2002 i Luxemburg. Enligt det skall de länder som inte har uppnått målet för stabilitetspakten om att ha balans i den offentliga ekonomin "nära balans eller som överskott" sänka sitt strukturkorrigerade underskott med minst 0,5 procentenheter per år. Detta mål fastställdes i mars 2003 i samband med Europarådet samt i riktlinjerna för den ekonomiska politiken år 2003. Euroområdets återhämtning bygger framförallt på att stärka konsumenternas och företagens förtroende. Därför är det viktigt att hålla fast vid fastslagna linjer och förbindelser också för att stöda utvecklingen på kort sikt.

Betydelsen av målsättning på medellång och lång sikt har ytterligare stärkts i den ekonomiska politiken på EU-nivå. Detta gäller främst den offentliga ekonomin och kommissionen har understrukit betydelsen av skuldkriteriet i multilateral uppföljning. Kommissionen har konstaterat att den är klar för nya aktioner för de länders del som inte har uppnått referensvärdet 60 procent eller inte uppnår det tillräckligt snabbt.

EU-ländernas tillväxtmöjligheter med en åldrande befolkning

Europas ekonomiska problem och bristen på konkurrenskraft anknyter allt klarare till ekonomiska strukturer. Detta förstås i allt vidare kretsar och i flera centrala EU-länder Tyskland, Frankrike och Italien – har man startat betydelsefulla strukturella reformer främst på arbetsmarknaden och i pensionspolitiken. Man kan vänta sig att Europas tillväxtpotential och den offentliga ekonomins stabilitet stärks som ett resultat av de strukturella reformerna. Många medlemsstater möter de problem som anknyter till den åldrande befolkningen redan under de närmaste åren då behoven av reformer blir allt konkretare.

Under 2003 har de nya medlemsstater som ansluter sig på våren 2004 kommit med intensivare i koordinationen av den ekonomiska politiken på EU-nivå. Målen är desamma både för gamla och nya medlemsstater. I inkomstnivå och produktivitet är klyftan mellan de nya medlemsländerna och det nuvarande EU-området i varje fall ansenlig. Av denna orsak är det särskilt viktigt att dessa länders ekonomiska politik lägger tyngdpunkten på att trygga förutsättningarna för tillväxt. De nuvarande medlemsländernas erfarenheter visar att bara genom att förbinda sig till stabilitet i den offentliga ekonomin och prisnivån har man en tillräcklig botten för hållbar ekonomisk utveckling, så några lätta alternativ eller val finns det inte heller i dessa länder.