Statsbudgeten 2003

Budgetpropositionens ekonomisk-politiska utgångspunkter och mål

Det viktigaste ekonomisk-politiska målet är att förbättra sysselsättningen. Detta förutsätter en ekonomisk-politisk linje som främjar en stabil ekonomisk tillväxt, förbättrar varu-, kapital- och arbetsmarknadens funktionalitet samt tryggar internationellt konkurrenskraftiga verksamhetsbetingelser för kapitalplacering och företagsverksamhet. En ökning av sysselsättningen på bred bas och förstärkning av statsekonomin är viktiga ekonomisk-politiska mål med vars hjälp man strävar efter att förbereda sig på det ökade finansierings- och utgiftstryck inom den offentliga ekonomin som föranleds av den åldrande befolkningen.

Den internationella ekonomin och euroområdet förväntas utvecklas gynnsamt 2003, även om riskerna inom den internationella ekonomin fortsättningsvis är betydande. Såväl inom euroområdet som i Finland är inflationstrycket svagt. Även det faktum att eurons yttre värde gentemot US-dollarn har förstärkts stöder prisstabiliteten inom euroområdet. Trots att valutakursen har stärkts är exportindustrins konkurrenskraft och lönsamhet fortfarande god. Med tanke på sysselsättningsutsikterna är höstens löneavtalsförhandlingar av stor betydelse.

Den finanspolitiska linjen

Den snabbare tillväxt som förutspås för 2003 framhäver betydelsen av en disciplinerad finanspolitik när det gäller den ekonomiska stabiliteten. Trots den gynnsamma ekonomiska utvecklingen hotar den statsekonomiska balansen att försämras ytterligare 2003, vilket försvårar skapandet av ett finanspolitiskt spelrum för att klara utgiftstrycket som föranleds av den åldrande befolkningen och konjunkturväxlingar. Utgångspunkten för den finanspolitiska linjen 2003 bör därför vara en stram kontroll över utgiftsökningarna.

Den statsekonomiska balansen och statsskulden

Regeringsprogrammets mål var att det uppstår ett strukturellt finansieringsöverskott i statsekonomin enligt nationalräkenskaperna och att statsskulden krymper till under 50 % av bruttonationalprodukten före utgången av valperioden. I den allmänna motiveringen för budgetpropositionen för 2002 preciserade regeringen målet för överskottet inom statsekonomin och fastställde att överskottet bör under detta årtionde uppgå till i genomsnitt 1,5—2 % av bruttonationalprodukten om statsskulden skall fås att minska tillräckligt för att garantera en stabil offentlig ekonomi också under senare år.

Överskottet inom statsekonomin blev 2000 exceptionellt stort på grund av en snabb tillväxt och en ökning av de konjunkturkänsliga skatteintäkterna. Som en följd av den avtagande ekonomiska tillväxten och normaliseringen av skatteintäkterna har överskottet sedermera krympt i rask takt. Utgiftsnivån i budgetpropositionen för 2003 och bedömningen av inkomstutvecklingen enligt de senaste ekonomiska prognoserna innebär att budgetekonomin kommer att uppvisa ett litet underskott 2003. Den finansiella ställningen inom statsekonomin enligt nationalräkenskaperna kommer att försvagas ytterligare nästa år. Det har blivit märkbart svårare att under de närmaste åren uppnå det strukturella överskott på 1,5—2 % av bruttonationalprodukten som regeringen satt upp som mål. Enligt nuvarande bedömningar kommer man att åren 2002—2003 bli klart efter i den eftersträvade överskottsutvecklingen. Det sämre utgångsläget när det gäller att förbereda sig för det utgiftstryck som föranleds av att befolkningen blir äldre framhäver betydelsen av en stram utgiftsdisciplin, en fungerande marknad och strukturella åtgärder som stärker den offentliga ekonomin.

Under regeringsperioden minskar statsskulden i förhållande till bruttonationalprodukten före utgången av 2003 med 14 procentenheter, till ca 42½ %. Enligt det principbeslut som regeringen fattade på våren 2000 skall statsskuldens utveckling bedömas utan inverkan av inkomsterna från försäljning av statens egendom. Enligt denna beräkningsprincip är skulden i förhållande till bruttonationalprodukten 47½ % vid utgången av 2003. Även om skuldförhållandet minskar nästa år, ökar skulden i euro en aning på grund av budgetens underskott. En förutsättning för att den offentliga ekonomins hållbarhet skall kunna tryggas på lång sikt är att skulden ytterligare minskar och att överskottet inom statsekonomin ökar markant.

Utgiftsmålet och tyngdpunkterna inom utgifts-politiken

Statsutgifterna hålls enligt regeringsprogrammet under hela valperioden reellt sett på högst samma nivå som i den ordinarie budgeten för 1999. Utgiftsutvecklingen inom statsekonomin har i stort sett följt regeringens rambeslut ända till 2002, då utgifterna i budgeten överskred med 0,7 miljarder euro den anslagsram för 2002 som hade godkänts på våren 2001. En del av denna överskridning föranleddes av de beslut om satsningar på välfärden som fattades 2001. Budgetpropositionen för 2003 uppgår till 35,7 miljarder euro, vilket i stort motsvarar beslutet om anslagsramarna för 2003. Förvaltningsområdenas anslag ökar från budgeten för 2002 med en miljard euro, dvs. med nästan 3½ procent.

Anslagen i budgetpropositionen för 2003 är reellt sett en miljard euro större än den utgiftsnivå för den ordinarie budgeten för 1999 som har antecknats i regeringsprogrammet och ränteutgifterna är 2003 uppskattningsvis 1,2 miljard euro mindre än 1999. Under regeringsperioden ökar således utgifterna i statsbudgeten inom de olika förvaltningsområdena reellt sett med nästan 2,3 miljarder euro, varav en del är utgifter som motsvaras av inkomster av EU och en del är utgifter i form av sänkta socialskyddsavgifter. Målen i regeringsprogrammet när det gäller statens utgifter och överskott samt den förutspådda förbättringen av det ekonomiska läget förutsätter en sträng utgiftsdisciplin och att man håller sig inom 2003 års ramar.

Under regeringsperioden har man ökat satsningen på utbildning med över 1 miljard euro, budgetproposition för 2003 medräknad, i form av bl.a. inledande av den avgiftsfria förskoleundervisningen, ökade statsandelar för undervisningsväsendet och mer finansiering till högskolorna. När det gäller att förebygga fattigdom och utslagning har en förbättring av sysselsättningen på bred bas och en minskning av arbetslösheten en central ställning. Dessutom har förebyggande åtgärder vidtagits och höjningar har riktats till arbetsmarknadsstödets och folkpensionernas barntillägg, till de ersättningar för uppehälle som hänför sig till arbetskraftspolitiken, till grunderna för bostadsbidrag och till vissa sjukdagpenningar. Grunddagpenningen för arbetslösa och utkomsten för dem som erhåller arbetsmarknadsstöd har höjts.

Skattepolitiken

Under valperioden betonas skattelösningar som stöder en förbättring av sysselsättningen. Regeringen hade som ett allmänt mål att förnya beskattningen och de sociala förmånerna så att de förbättrar sysselsättningen och sporrar till aktivt deltagande. Målet med utvecklandet av beskattningen och socialskyddet är även att förbättra ställningen på arbetsmarknaden för arbetslösa och personer som hotas av arbetslöshet samt att stöda arbetets lönsamhet. Regeringen har för avsikt att med hjälp av skattelösningar även stöda moderata arbetsmarknadslösningar.

Regeringen tillkännagav att den under valperioden i syfte att sänka den totala skattegraden bereder sig på lättnader när det gäller grunderna för förvärvsinkomsterna och socialförsäkringsavgifterna till ett belopp av 10—11 miljarder mark (ca 1,7—1,8 miljarder euro). Man sporrar särskilt låginkomsttagare att söka arbete genom att höja förvärvsinkomstavdraget i kommunalbeskattningen så att det tydligare inriktas på låg- och medelinkomsttagare. Den höjning av marginalskatten som detta förorsakar kompenseras genom en motsvarande sänkning av inkomstskatteskalan i fråga om dem för vilka förvärvsinkomstavdraget minskar och helt försvinner. I regeringsprogrammet tillkännagavs också att tyngdpunkten inom beskattningen flyttas till kapitalinkomsterna, fastighetsförmögenheten och miljöbeskattningen.

De lättnader när det gäller grunderna för skatterna och socialskyddsavgifterna som genomförts under valperioden motsvarar i genomsnitt ungefär en halv procent av bruttonationalprodukten årligen. Skattebördan har totalt sett lindrats med ca 2,8 miljarder euro åren 2000—2002, varav uppskattningsvis 2,4 miljarder euro inriktas på lättnader i beskattningen av arbete. De förvärvsinkomstavdrag som lindrar beskattningen av låginkomsttagare har höjts med 250 miljoner euro. Tyngdpunkten inom beskattningen har under regeringsperioden flyttats från beskattning av arbete till beskattning av kapital, samfund och ränteinkomster genom att höja skattesatsen på dessa inkomster med en procentenhet till 29 procent. Genom att även höja den övre och undre gränsen i fråga om fastighetskatten har man strävat efter att rikta beskattningen bort från beskattningen av arbete.

Lättnaderna när det gäller grunderna för beskattning och socialskyddsavgifterna har stött den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen. Den genomsnittliga skattekilen för en löntagare, dvs. inkomstskatternas, de av arbetstagaren och arbetsgivaren betalda socialskyddsavgifternas och mervärdesskattens andel av arbetskraftskostnaderna har i fråga om låginkomsttagare sjunkit med 2,7 procentenheter till knappa 53 % från 1999. Skattekilen för höginkomsttagare har sjunkit med 2,1 procentenheter till ca 63 %. Lättnaderna i inkomstbeskattningen har även stött en moderat lönepolitik, den privata konsumtionen och den ekonomiska tillväxten i synnerhet när konjunkturutvecklingen kraftigt försämrades från 2001. Den genomsnittliga höjningen av reallönerna har under regeringsperioden hållits inom ramen för den allmänna produktivitetsutvecklingen och den har hjälpt till att bevara företagens starka internationella konkurrenskraft.

Figur 1. Statens finansieringsbehov 1999—2003, % av BNP

Skatteinkomsternas konjunkturkänslighet har under de senaste åren ökat markant. I och med att konjunkturerna har försvagats har överskottet inom statsekonomin minskat snabbt från 2000, i synnerhet då intäkterna av de skatter som är känsliga för aktiemarknadens utveckling har sjunkit kraftigt. Osäkerheten när det gäller de konjunkturkänsliga skatternas utveckling och den försämrade statsekonomiska balansen förutsätter försiktiga skattepolitiska linjedragningar. I enlighet med regeringsprogrammet flyttas tyngdpunkten inom beskattningen till energibeskattningen. Även det förbättrade konjunkturläget stöder en skattepolitik som inte försämrar den statsekonomiska balansen.

Sysselsättningen

Målet är att sysselsättningsgraden skall närma sig 70 procent under regeringsperioden. Den genomsnittliga sysselsättningsgraden har sedan 1999 stigit med ca. 1,5 %-enheter och är enligt prognoserna 67½ % år 2003. Trots den goda ekonomiska utveckling som pågått under flera år och de reformer som gjort arbetsmarknaderna smidigare är sysselsättningsgraden fortfarande lägre än vad den var före lågkonjunkturen i början av 1990-talet. Att ökningen i sysselsättning stannat av år 2001 beror delvis på den avtagande ekonomiska tillväxten men även på att den fulla effekten av reformen av arbetspensionerna och av övriga strukturella åtgärder kan märkas först efter en viss fördröjning. I framtiden kommer förändringarna i befolkningens åldersstruktur att hämma sysselsättningen och den främsta utmaningen är fortfarande att öka sysselsättningsgraden både när det gäller den åldrande befolkningen och de unga (15—24 åringar).

Figur 2. Sysselsättningsgraden 1999—2003

Trots att beskattningen av arbete lindrats är skattekilen för löntagare fortfarande hög i Finland. Ifall inte skattekilen ytterligare kan minskas finns det en risk att arbetstillfällen för lågproduktiv arbetskraft inte i tillräcklig mängd skapas. En hög skattekil sänker även incitamenten att satsa på kunnande och på att värna om och öka det mänskliga kapitalet, varvid inte ens ett brett utbud av utbildning kan garantera att man i Finland skapar arbetstagare med mångsidigt kunnande som stannar kvar i landet. Då blir det svårare att höja sysselsättningsgraden och välfärdssystemen belastas av en stor fast kostnad. En betydande höjning av sysselsättningsgraden är nödvändig för att de nuvarande välfärdssystemen skall kunna bevaras utan att den offentliga ekonomins stabilitet äventyras.

Åtgärder som åsyftar en höjning av sysselsättningsgraden vidtas fortsättningsvis 2003. Befolkningens åldrande medför att arbetskraften kommer att minska redan år 2004. För att inte ekonomins tillväxt och finansieringen av välfärdssamhället till följd av detta skall hämmas bör man sträva efter att ytterligare höja sysselsättningsgraden i enlighet med regeringens mål genom att förkorta arbetslöshetsperioden, genom att tidigarelägga arbetskraftens inträde på arbetsmarknaden och genom att skapa bättra incidens av efterfrågan på och utbud av arbetskraft i yrkesmässigt och geografiskt hänseende. Dylika matchningsproblem har lindrats genom att man satsat på utbudet av utbildning. I fortsättningen kommer särskilt sådana åtgärder som förbättrar incitamenten att öka nivån av kunnande och att öka det mänskliga kapitalet samt åtgärder som främjar de ungas deltagande på arbetsmarknaden att krävas.

Den offentliga ekonomins stabilitet

Den offentliga ekonomins stabilitet beror i avgörande grad förutom på den ekonomiska tillväxten på längre sikt även på den ekonomiska balansen för de närmaste åren. On statsekonomin inte kan fås att uppvisa ett strukturellt överskott eller om inte statens skuldsättning och räntekostnader kan fås tillräckligt låga har den offentliga ekonomin mycket dåliga förutsättningar att svara på de utmaningar som befolkningens åldrande medför. Höjningen av sysselsättningsgraden och en effektivering av de offentliga tjänsterna är åtgärder som i betydande grad förbättrar den offentliga ekonomins stabilitet på längre sikt.

Reform av pensions-systemen

Åtgärder som främjar den offentliga ekonomins stabilitet har under de senaste åren vidtagits inom ett flertal politiska sektorer. Målet med reformen av pensionssystemet är att uppmuntra den åldrande befolkningen att stanna kvar i arbetslivet och att på lång sikt senarelägga den genomsnittliga pensionsåldern med 2—3 år. Regeringen verkställde de åtgärder för senareläggande av pensioneringen som arbetsmarknadsorganisationerna och arbetspensionsanstalten avtalat om med de lagändringar som trädde i kraft från och med början av år 2000. År 2000 inleddes beredningen av ett mera omfattande pensionsskydd och utkomstskydd för arbetslösa. De principiella riktlinjer som uppgjordes vid slutet av 2001 utifrån det beredningsarbete som gjorts av arbetsmarknadsorganisationerna och statsmakten motsvarar regeringens mål att utveckla arbetspensionerna så att detta får arbetstagarna att stanna kvar i arbete och stöder arbetsförmågan och sysselsättningen, samt att utveckla principen om inkomstrelaterad pension. Reformerna stärker de ekonomiska incitamenten att stanna kvar i arbete.

För att främja viljan att stanna kvar i arbete, arbetsförmågan och sysselsättningen revideras pensionsystemet stegvis från och med 2005. Villkoren för deltidspension ändras. Arbetslöshetspensionen och den individuella förtidspensionen avskaffas, men samtidigt ändras ålderspensionens begynnelsetidpunkt så att man på ett flexibelt sätt kan gå i pension vid 62—68 års ålder. I villkoren för invalidpensionen beaktas arbetsoförmågans yrkesmässiga karaktär hos äldre personer med en lång arbetskarriär. Dessutom effektiveras åtgärderna för yrkesinriktad rehabilitering och utkomstskyddet för rehabiliteringsklienter förbättras. Också bestämmelserna om fastställande av pension ändras.

EU:s ekonomiska politik

Den ekonomiska utvecklingen i euroområdet försvagades tydligt under år 2001. Händelserna den 11 september både fördjupade lågkonjunkturen och gjorde att den varade längre. Produktionsförlusterna och förlusterna av arbetstillfällen var dock små. Detta berodde delvis på att den ekonomiska politiken för sin del kunde stöda en ökning i efterfrågan. Mest betydande härvid var de s.k. automatiska stabilisatorerna, men även de skattereformer som i vissa länder genomfördes främst av strukturella skäl inföll lämpligt med tanke på konjunkturutvecklingen.

Trots den övervägande positiva utvecklingen har inte den ekonomiska politiken inom euroområdet varit helt problemfri. Den offentliga ekonomins balans har försvagats och den offentliga ekonomin har fjärmat sig från det mål med avseende på balansen och överskottet som uppställts enligt stabilitets- och tillväxtpakten och som borde uppnås före utgången av år 2004. Detta kan försvaga trovärdigheten med avseende på koordineringen av den ekonomiska politiken inom euroområdet. Särskilt problematiskt är att vissa stora medlemsstater i euroområdet närmar sig underskottsgränsen på tre procent. Detta beror till en del på att man inte har kunnat hålla fast vid utgiftsramarna men även på att uppföljningen av den offentliga ekonomiska politiken delvis har brustit och i efterhand bjudit på tråkiga överraskningar. Europeiska unionens råd har uppmärksammat dessa omständigheter både i samband med behandlingen av stabilitets- och konvergensprogrammen och senast i början av sommaren då man beslutade om de gemensamma riktlinjerna för den ekonomiska politiken inom unionen.

Den begynnande ekonomiska högkonjunkturen innebär en särskild utmaning med avseende på de stabilitets- och tillväxtmål som uppställts för den offentliga ekonomin i länderna i euroområdet. Det finns goda förutsättningar för att dessa mål skall uppnås då inflationstrycket lättar och eurons externa värde stärks, vilket skapar bättre förutsättningar än tidigare för ekonomisk tillväxt och sysselsättning inom hela området.

Europeiska unionens råd har gett även Finland rekommendationer gällande finanspolitiken där man betonar betydelsen av att hålla fast vid målen med avseende på den reala ökningen av de offentliga utgifterna, att hålla en stram budgetdisciplin med avseende på den lokala förvaltningen samt att fortsätta med reformerna inom pensionslagstiftningen. Strukturella frågor utgör en integrerad del av EU:s ekonomiska strategi som godkändes i Lissabon år 2000. Det centrala målet är att höja sysselsättningsgraden så att förutsättningarna för ekonomisk tillväxt och för en hållbar offentlig ekonomi på längre sikt skall kunna förbättras. Ur detta perspektiv är de rekommendationer Finland getts om att minska den strukturella arbetslösheten och förbättra de aktiva arbetsmarknadsåtgärdernas effektivitet även aktuella och centrala med tanke på de strategiska målsättningarna för hela EU-området.

Den offentliga
sektorns ekonomiska
utveckling

Trots att den ekonomiska tillväxten avtagit betydligt förblev de offentliga samfundens ekonomi stark 2001. Det finansiella överskottet var 4,9 % av BNP. De offentliga samfundens finansiella situation håller dock på att försämras snabbt i år då överskottet inom statsförvaltningen tydligt fortsätter att krympa. Dessutom ser lokalförvaltningen ut att uppvisa ett underskott under de närmaste åren. Också arbetslöshetsförsäkringsfondens ekonomi kommer att uppvisa underskott år 2002, men det täcks genom att konjunkturbufferten upplöses. Finlands offentliga skuld i förhållande till nationalprodukten har de senaste åren minskat i god takt, men utvecklingen under de närmaste åren ser ut att hålla kvar kreditförhållandet på ungefär nuvarande nivå, ca 43 %.

De största utmaningarna för utvecklingen av den offentliga ekonomin återfinns under de närmaste åren inom utgiftspolitiken. Det finns redan utsikter för att statsskulden på nytt börjar växa, och den strukturella balansen inom statsekonomin sjunker närmare nollstrecket nästa år då den buffert som uppkommit genom att ränteutgifterna sjunkit och mera pengar än så används för de ökade utgifterna. Hela offentliga ekonomins överskott krymper.

Tablå 4. Den offentliga ekonomin

Den planerade beredskapen inför de ekonomiska verkningarna av att befolkningen blir äldre minskar tydligt under de närmaste åren. Det här försvåras särskilt av att den faktiska ekonomiska tillväxten har varit till och med betydligt svagare än vad som kunde förväntas ens i det pessimistiska scenario som presenterades för ett år sedan. Utöver Finlands regering har EU-kommissionen samt OECD och IMF bedömt att Finland på medellång sikt behöver ett betydande budgetöverskott för att mjuka upp de konsekvenser som den åldrande befolkningen har för ekonomin under kommande årtionden. Positivt är trots allt att pensionsreformen framskrider och att den har positiva verkningar på sysselsättningen.

Att finska statens kreditvärdighet på nytt placerades i den högsta tänkbara kategorin (AAA/Aaa) när Standard & Poors"s höjde klassificeringen i februari 2002 omtalar att utvecklingen har varit god. Moody"s Investors Service och Fitch lyfte upp Finland till den högsta kategorin redan 1998. Enligt klassificeringsinstituten är Finlands beredskap inför framtida pensioner en av de viktigaste faktorer som påverkar klassificeringen.

Trots att den finansiella situationen försämras uppfyller Finland de närmaste åren, tack vare överskottet i pensionsfonderna, villkoren enligt tillväxt- och stabilitetspakten om att den offentliga ekonomin skall vara nära balans eller visa ett överskott.

År 2002 ökar de offentliga samfundens inkomster klart långsammare än de totala utgifterna. De totala utgifterna uppgår till knappt 50 % av totalproduktionen. Skattegraden sjunker med ½ procentenhet jämfört med nivån 2001. Ökningen av skatteinkomsterna blir dämpad både för staten och kommunerna, trots att intäkterna av inkomstskatt ökade påtagligt under årets första månader genom att vissa intäktsföringar av samfundsskatterna överfördes från förra året till detta år. År 2002 krymper dividendinkomsterna tydligt jämfört med den höga nivån för ett år sedan.

Ränteutgifterna fortsätter att sjunka. Sammanlagt ökar stödarvodena och de övriga inkomstöverföringarna tydligt. Av dessa ökar de sociala förmånerna och socialbidragen med 5 % jämfört med föregående år, sammanlagt 1 miljard euro. Detta beror bl.a. på det ökande antalet pensionstagare. Snabbast ökar alltjämt deltids- och arbetslöshetspensionerna. De offentliga konsumtionsutgifterna ökar reellt med ett par procent. Kommunernas löneutgifter ökas också av påtagliga nominella förhöjningar. Investeringar stöds bl.a. av extra anslag för trafikinvesteringar. Ökningen av offentliga investeringar förblir liten då kommunernas investeringar bibehålls i det närmaste oförändrade, på samma höga nivå som föregående år.

Socialskyddsfondernas ekonomi försämras i år då socialskyddsförmånerna och -bidragen ökar med ca 5 % och då inflödet av socialförsäkringsavgifter knappast ökar alls på grund av nedsatta avgifter.

De offentliga samfundens överskott krymper jämfört med i fjol och utgör uppskattningsvis 3,6 % av totalproduktionen. Överskottsförhållandet i statsekonomin minskar till 1,1 % och lokalförvaltningen fortsätter att uppvisa underskott. Att konjunkturbuffertfonden används för att sänka arbetslöshetsförsäkringspremierna orsakar ett tillfälligt underskott i arbetslöshetsförsäkringsfonden. Finanspolitiken är fortfarande lindrigt stimulerande. Den offentliga skulden i relation till nationalprodukten är ca 43 %.

År 2003 krymper de offentliga samfundens överskott till 2½ % av totalproduktionen. Statsekonomins överskott sjunker till knappt en halv procent av BNP och kommunalekonomin fortsätter att uppvisa underskott, men tack vare pensionsfonderna uppvisar den offentliga sektorn ett överskott. Skatteinkomsterna ökar knappast alls då företagens redan försämrade resultat förvittrar intäkterna av samfundsskatten. Det förväntas inte heller att ökningen av skattebasen påskyndas inom personbeskattningen. Det beräknas att skattegraden kan sjunka med till och med 1½ procentenhet då ökningen av skatteintäkterna tydligt släpar efter den förväntade tillväxttakten inom totalproduktionen.

Ökningen av de offentliga utgifterna avmattas något nästa år, vilket tack vare den snabbare tillväxten av bruttonationalprodukten räcker till för att sänka de offentliga utgifternas andel av BNP med ½ procentenhet till 49,3 %. Finanspolitiken är alltjämt stimulerande, men att situationen är problematisk ses i att statsskulden på nytt börjar växa trots att prognoserna visar att den ekonomiska tillväxten klart kommer att påskyndas.