Talousarvioesitys 2021

Hiilineutraali Suomi talousarvioesityksessä

Suomi on osana Euroopan unionia sitoutunut Pariisin ilmastosopimukseen. Pääministeri Marinin hallitus on asettanut tavoitteekseen, että Suomi on hiilineutraali v. 2035 ja hiilinegatiivinen nopeasti sen jälkeen. Kestävän kehityksen tavoitteiden toteuttaminen on mahdollista vain, jos ilmaston lämpe­neminen ja luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen pysäytetään.

Vuoden 2021 talousarvioesityksen valmistelun yhteydessä on tunnistettu talousarvioesitykseen sisältyvät määrärahat, jotka edistävät hallituksen hiilineutraaliuden tavoitetta. Tunnistetuilla määrärahoilla edistetään mm. ympäristön ja luonnon hyvinvointia, luonnon monimuotoisuutta, vähennetään päästöjä, edistetään biotalousratkaisuja sekä kehitetään Suomea kohti vähähiilistä yhteiskuntaa. Määrärahat kohdentuvat etenkin työ- ja elinkeinoministeriön, maa- ja metsätalousministeriön, liikenne- ja viestintäministeriön, ympäristöministeriön sekä ulkoministeriön hallinnonaloille.

Maatalouden aloittamis- ja investointiavustuksiin lukeutuvista määrärahoista hiilineutraaliuden tavoitteita edistetään määrärahoilla, jotka kohentavat ympäristön tilaa ja lisäävät uusiutuvan energian käyttöä edistäviä investointeja. Myös maaseudun kehittämisohjelma sisältää ympäristöön ja ilmastoon liittyviä hankkeita. EU:n viherryttämistuella, ympäristökorvauksilla sekä luonnonmukaisen tuotannon edistämisellä on merkittävä rooli maatalouden kehittämisessä ympäristön kannalta kestävään suuntaan.

Uusiutuvan energian tuotantotukeen panostetaan merkittävästi, jotta riippuvuus fossiilisista polttoaineista vähenisi. Energiatuki on osa taloudellista ohjausta, jolla energiajärjestelmää pyritään ohjaamaan tehokkaampiin ja ilmaston sekä ympäristön kannalta parhaisiin ratkaisuihin.

Luonnonsuojelualueiden hankinnalla edistetään metsien suojelua sekä turvataan luonnon monimuotoisuutta. Tutkimus-, kehitys- ja innovaatiohankkeiden tukemisella voidaan löytää uusia innovatiivisia ratkaisuja mm. biotalouden kehittämiseen, kiertotalouden edistämiseen ja vähähiilisen yhteiskunnan ratkaisuihin. Kehitysyhteistyömäärärahoilla Suomi osallistuu hankkeisiin, joilla edistetään kestävää taloudellista kehitystä ja hyvinvointia kehitysmaissa ja ehkäistään ympäristöhaittojen syntymistä. Näiden hankkeiden tavoitteina on mm. parantaa ruokaturvan, veden ja energian saatavuuden sekä luonnonvarojen kestävän käytön edellytyksiä.

Joukkoliikenteen palvelujen kehittämiseen kohdennetaan määrärahoja, mikä mahdollistaa henkilöliikenteen määrän ja siitä aiheutuvien päästöjen vähentämisen etenkin kaupunkiseuduilla. Sähkökäyttöisten henkilöautojen sekä henkilöautojen kaasu- ja etanolikonversioiden hankinta- ja konversiotuen tavoitteena on edistää autokannan uudistumista siten, että yhä useampi henkilöauto toimisi vaihtoehtoisilla käyttövoimilla tai polttoaineilla (sähkö, bio- ja maakaasu, korkeaseosetanoli) ja vähentäisi liikenteestä aiheutuvia haitallisia päästöjä.

Talousarvioesitykseen sisältyvät hiilineutraaliuutta tavoitetta edistävät määrärahat on ryhmitelty hallitusohjelman strategisten kokonaisuuksien perusteella. Yhteenvedon ulkopuolelle on jätetty kaikki toimintamenot sekä erilaiset järjestöavustukset ja jäsenmaksut.

EU linjasi huippukokouksessa heinäkuussa elpymisvälineestä (Next Generation EU), jonka keskeinen osa on elpymis- ja palautumistukiväline (RRF). RRF-välineen kautta rahoitettavien uudistusohjelmien tulee tukea mm. vihreää siirtymää ja digitalisaatiota. RFF ja muiden ohjelmien rahoitus huomioidaan vuoden 2021 lisätalousarvioesityksessä ja vuosien 2022—2025 julkisen talouden suunnitelmassa.

Hallitus on päättänyt, että Valtion kehitysyhtiö Vake Oy:stä perustetaan Ilmastorahasto Oy yhtiöjärjestyksen muutoksella.

Verot

Talousarvioesitykseen sisältyy useita veroja, joiden voidaan katsoa edistävän hiilineutraaliudentavoitteita. Näitä ovat erityisesti energiaverot, ajoneuvovero, autovero, eräiden juomapakkausten valmistevero sekä jätevero.

Energiaveroja kerätään liikenteen polttoaineista, työkone- ja lämmityspolttoaineista sekä sähköstä. Verotulojen lisäksi energiaverot vahvistavat kannustimia energiatehokkuuteen, energian säästöön sekä vähäpäästöisempään energian tuotantoon. Suomi on ympäristöperusteisen verorakenteen osalta Euroopan edelläkävijä ja energiaverotuksen taso on kansainvälisesti korkea. Energiatuotteiden verot määräytyvät niiden energiasisällön ja elinkaaren aikaisten päästöjen mukaan. Liikenteen osalta polttoaineiden verotuksen lisäksi autovero ja ajoneuvoveron perusvero määräytyvät päästöperusteisesti, lisäävät suurempipäästöisten autojen omistamisen ja hankinnan kustannuksia ja siten kannustavat kohti vähäpäästöisempää liikkumista. Eräiden juomapakkausten valmistevero ohjaa juomapakkausten kierrätykseen. Jätevero on ohjaava ympäristövero, jonka ensisijaisena tavoitteena on jätteiden kaatopaikkakäsittelyn väheneminen ja hyötykäytön lisääminen.

Pääministeri Marinin hallituksen hallitusohjelman mukaisesti hallituskaudella valmistellaan kestävän kehityksen verouudistus, jonka tavoitteena on edistää siirtymistä kohti hiilineutraaliutta. Kestävän kehityksen verouudistus koostuu energiaverotuksen uudistuksesta, liikenteen verotuksen uudistuksesta, kiertotalouden edistämisestä sekä päästöperusteisen kulutusveron selvittämisestä. Energiaverotuksen uudistamista selvittävän työryhmän raportti ehdotukseksi hallitusohjelman kirjausten ja tavoitteiden toteuttamisesta sekä energiaverotuksen muusta kehittämisestä julkaistiin 15.9.2020. Vuonna 2021 työkone- ja lämmityspolttoaineiden verotusta kiristetään nettomääräisesti 105 milj. eurolla ja sähköveroluokka II alennetaan EU:n sallimaan minimiin. Lisäksi aloitetaan energiaintensiivisten yritysten veronpalautuksen asteittainen pienentäminen polttoaineiden osalta. Osana yritystukien karsimista parafiinisen dieselin verotuki poistetaan ja pienennys aloitetaan v. 2021. Vuonna 2021 otetaan myös käyttöön liikenteen työsuhde-etuja koskevia verotukia.

Ympäristölle haitallisten tukien arviointia

Ympäristön kannalta haitallisilla tuilla tarkoitetaan tukia, jotka johtavat luonnonvarojen käyttöasteen ja ympäristön kuormituksen kasvuun tuetussa yrityksessä tai tuetulla toimialalla. OECD:n määritelmän mukaan tuki luokitellaan ympäristön kannalta haitalliseksi, jos se aiheuttaa enemmän ympäristöhaittaa kuin tapahtuisi, jos tukea ei olisi. Ympäristölle haitallisia tukia ja niiden käyttöönottoa perustellaan muilla kuin ympäristösyillä. Ympäristön kannalta haitallisilla tuilla voi olla myönteisiä vaikutuksia muiden politiikkatavoitteiden kannalta (esim. ruoantuotanto, huoltovarmuus, uusiutuvien energialähteiden käytön edistäminen, aluetalous, työllisyys ja kasvu), mikä tulee ottaa huomioon niitä arvioitaessa. Ympäristölle haitallisia tukia sisältyy etenkin verojärjestelmään. Niitä on kuitenkin myös määrärahojen joukossa.

Vaikka useita veroja voidaan pitää kestävän kehityksen tavoitteiden mukaisina veroina, voi niihin sisältyä sekä tavoitteen mukaisia että sen vastaisia yksittäisiä verotusrakenteita. Erityisesti useiden energia- ja liikenteen verotukien voidaan katsoa olevan ympäristölle haitallisia, koska ne yleisellä tasollakin alentavat energian tai autojen hankinnan ja käytön hintaa verrattuna normijärjestelmään. Se, missä määrin eri verotuet tai määrärahat ovat kukin ympäristölle haitallisia on kuitenkin hankalasti mitattavissa. Lisäksi joissain tuissa on sekä ympäristölle haitallisia että hyödyllisiä elementtejä. Joitain aiemmin ympäristölle haitallisina pidettyjä tukia voidaan myös nykytiedolla ja esimerkiksi teknologisen kehityksen johdosta pitää neutraaleina tai jopa ympäristölle hyödyllisinä tukina. Vastaavasti jotkut aiemmin ympäristönäkökulmasta hyödylliset tuet ovat esim. teknologian kehityksen myötä menettäneet tehtävänsä, ja niitä voidaan pitää lähes pelkästään energian hintaa alentavina tukina ympäristölle haitallisina.  Esimerkkinä voidaan mainita sähkö, jonka kulutus sinänsä on ympäristölle kuormittavaa mutta sähkön tuottamisessa käytetään enenevässä määrin uusiutuvaa energiaa. Sähköistymisen myötä alla olevaan verotukilistaukseen sisältyvistä tuista monet eivät nykytiedon valossa välttämättä olisi enää katsottavissa ympäristölle haitallisiksi tuiksi.

Verotuet lasketaan pääsääntöisesti menetetyn verotulon periaatteella. Tässä esitettyjen verotukilaskelmien perustana olevaa normiverojärjestelmää ja laskentamenetelmiä on kuvattu valtiovarainministeriön internetsivuilla (www.vm.fi/verotuet). Verotukikohtaisesta ja säännöskohtaisesta norminmäärittelystä, päällekkäisyyksistä ja laskentamenetelmistä johtuen energiaverotuet eivät ole yhteismitallisia eivätkä suoraan vertailtavissa tai laskettavissa yhteen. Seuraavaan taulukkoon on listattu arviot energiaan ja liikenteeseen liittyvistä verotuista v. 2021. Ne voivat sisältää ainakin jossain määrin ympäristölle haitallisia elementtejä¹⁾:

Verotuista ympäristölle haitallisina tukina voidaan pitää esimerkiksi turpeen verotukea eli sitä, että turpeen verotaso on alempi kuin muilla fossiilisilla polttoaineilla ja kuin energiaverotuksen ympäristöperusteinen verorakenne edellyttäisi. Samoin energiaintensiivisten yritysten ja maatalouden energiaveronpalautuksen pienentävät energiaverotuksen ympäristöohjaavuutta kyseisillä sektoreilla. Autoverotuksessa myönnettävät alennukset tai verottomuudet tietyille ajoneuvoille tarkoittavat, että autoveron päästöohjaus ei kohdennu näihin ajoneuvoihin.

Myös määrärahoihin sisältyy tukia, joiden voidaan arvioida olevan ainakin osin ympäristölle haitallisia. Näitä on etenkin maataloudelle kohdentuvissa menoissa. Maatalouteen sisältyvillä määrärahoilla on kuitenkin myös ympäristölle hyödyllisiä vaikutuksia, kuten esimerkiksi maatalouden ympäristökorvaukset. Vuonna 2021 maatalouteen kohdennettavien määrärahojen, joiden voidaan arvioida sisältävän ympäristölle haitallisia elementtejä, kokonaissumma on arviolta 926 milj. euroa. Tämän lisäksi energia- ja liikennesektorilla on yhteensä 216 milj. euroa sellaisia suoria tukia, jotka voidaan katsoa ympäristölle haitalliseksi. Tästä suurin yksittäinen summa koostuu päästökaupan epäsuorien kustannusten kompensaatiosta, johon kohdennettaisiin 121 milj. euroa v. 2021.

Nykymuotoinen päästökauppakompensaatio lakkaa voimassaolevan lainsäädännön mukaisesti ja siitä aiheutuvat viimeiset maksatukset kohdistuvat vuoteen 2021. Hallitus on päättänyt, että tilalle luodaan uusi energiaintensiivisten yritysten sähköistämistuki, joka kannustaa entistä tehokkaammin hiilineutraaliin tuotantoon, energiaintensiivisten yritysten sähköistämiseen ja joka huomioi kustannuskilpailukyvyn.