Valtion talousarvioesitykset
 


  Etusivu  

  2018  

  2017  

  2016  

  2015  

  Aiemmat talousarviot 

  Ohje  

Valtiovarainministeriö    Svenska    
 
Sisällysluettelo
 Asiakirjayhdistelmä vuoden 2011 talousarviosta
      Esipuhe
      Yhteenvetotaulukot
      Yleisperustelut
   Numerotaulu
   Yksityiskohtaiset perustelut

Talousarvioesitys 2011

YLEISPERUSTELUTPDF-versio

Valtiovarainvaliokunta:

(HE 126/2010 vp, HE 228/2010 vp)

Talouskehitys.

Vuonna 2009 Suomi kävi läpi erään koko taloushistoriansa syvimmistä taantumista, jolloin bruttokansantuote aleni yli 8 prosenttia; tämä vastaa noin 13,3 mrd. euron pudotusta vuodesta 2008. Kokonaistuotanto aleni vielä kuluvan vuoden alussa, mutta kevään ja kesän aikana kansantalous alkoi jälleen kasvaa. Tämän vuoden talouskasvun arvioidaan olevan noin 2 prosenttia, ja ensi vuonna sen arvioidaan olevan noin 3 prosenttia.

Suomen talouskasvu perustuu etenkin viennin lisääntymiseen, jota maailmantalouden kasvu vauhdittaa; maailmantalouden arvioidaan kasvavan tänä ja ensi vuonna yli 4 prosenttia. Kasvua ovat tukeneet eri maiden toteuttamat tuki- ja elvytystoimet, mutta maailmantaloutta on vetänyt kasvuun erityisesti kehittyvien maiden talouskasvu. Myös Yhdysvaltain talous on jossakin määrin toipunut, mutta elpyminen on osoittautunut ennakoitua hitaammaksi ja työttömyys on kasvanut jo lähes 10 prosenttiin. USA:n talouden ongelmat voivat jatkossa hidastaa myös globaalin talouden kasvua.

Euroalueen kasvu on ollut vaatimattomampaa kuin muiden isojen markkina-alueiden kasvu, mutta komissio on kuitenkin marraskuussa julkistamassaan ennusteessa nostanut jonkin verran talouden kasvua koskevaa arviota. Keväällä komissio arvioi, että euromaiden talous kasvaa tämän vuoden aikana 0,9 prosenttia, mutta syysennusteen mukaan talouden arvioidaan kasvavan 1,7 prosenttia.

Talouden lievästä elpymisestä huolimatta etenkin euroalueen näkymät ovat erittäin epävakaat. Kreikalle ja Irlannille myönnetyt mittavat tukipaketit ovat rauhoittaneet näiden maiden tilannetta, mutta ne eivät ole vakauttaneet koko euroalueen rahoitusmarkkinoita. Mikäli kriisi leviää vielä muihin euromaihin, ovat koko unionialueen julkiset taloudet poikkeuksellisten suurten ongelmien edessä. Levitessään kriisi vaikuttaisi laajemminkin kansainvälisiin markkinoihin.

Vientituloista voimakkaasti riippuvaisena maana Suomen talouden suunta määräytyykin merkittävässä määrin maailman- ja euroalueen kehityksestä. Kuten Yhdysvalloista liikkeelle lähtenyt talouskriisi osoitti, Suomella ei ole kovin suuria mahdollisuuksia estää globaalin talouskriisin leviämistä omaan kansantalouteemme.

Työllisyyskehitys.

Vuosi sitten työttömyyden arvioitiin nousevan tämän vuoden aikana yli 10 prosenttiin, mutta mm. taloutta elvyttävien toimien ansiosta työllisyystilanne heikkeni arvioitua vähemmän. Talousarvioesityksessä työttömyysasteen arvioidaan olevan ensi vuonna 8,2 prosenttia, mutta työ- ja elinkeinoministeriö on sittemmin arvioinut työttömyyden alenevan alle kahdeksaan prosenttiin. Työttömyys on kuitenkin noussut taantumaa edeltävistä luvuista, ja vaarana on pysyvän rakennetyöttömyyden kohoaminen, mikä heikentäisi entisestään julkisen talouden kestävyyttä.

Valiokunta viittaa jäljempänä pääluokan 32 kohdalla esitettyyn, mutta korostaa myös tässä yhteydessä toimia, joilla parannetaan edelleen nuorten työllisyyttä ja joilla estetään työttömyyden pitkittyminen. Toimenpiteiden vaikuttavuutta on seurattava ja varauduttava siihen, että tarvittaessa resursseja lisätään.

Finanssipolitiikan linja ja julkisen talouden tasapaino.

Hallituksen noudattama finanssipolitiikka on pehmentänyt taantuman vaikutuksia tuotantoon ja työllisyyteen. Vuosille 2009 ja 2010 painottuneet elvytystoimet ja -hankkeet jatkuvat jossakin määrin vielä ensi vuonna, mutta valtaosa toimista on jo päättymässä. Energia-, jäte- ym. veronkorotusten myötä finanssipolitiikan linja onkin muuttumassa vähitellen kireämpään suuntaan.

Valiokunta pitää tätä perusteltuna, sillä taantuman ja taloutta elvyttävien toimien vuoksi valtionvelka on kasvanut voimakkaasti. Sen arvioidaan olevan vuoden 2011 lopussa noin 84 mrd. euroa, joka on 30 mrd. euroa enemmän kuin ennen kriisiä vuonna 2008. Velan määrän suhteessa bruttokansantuotteeseen arvioidaan olevan ensi vuoden lopussa noin 45 prosenttia ja vuoden 2012 lopussa noin 47 prosenttia.

Suomen julkinen velka on kansainvälisesti vertaillen vielä melko alhainen, mutta tilanteesta tekee huolestuttavan velan kasvuvauhti; vuodesta 2008 vuoteen 2012 velka-aste uhkaa kasvaa noin 18 prosenttia. Matalasta korkotasosta johtuen valtionvelan korkomenojen arvioidaan kuitenkin olevan ensi vuonna pienemmät kuin vuonna 2008. Mikäli yleinen korkotaso nousee lähemmäksi pitkän aikavälin keskiarvoa, kasvaneen velkakannan myötä on odotettavissa mittava korkomenojen kasvu.

Velkaantumisen myötä julkisen talouden tasapaino on heikentynyt merkittävästi. Julkisen talouden alijäämän arvioidaan ylittävän tänä vuonna kasvu- ja vakaussopimuksen mukaisen kolmen prosentin alijäämärajan. Ensi vuonna julkisen talouden tilan arvioidaan paranevan, mutta pysyvän edelleen 1,4 prosenttia alijäämäisenä suhteessa kokonaistuotantoon. Budjettitalouden alijäämän arvioidaan olevan ensi vuonna 8,1 mrd. euroa, joka katetaan ottamalla lisävelkaa.

Taantuman aiheuttaman velkaantumisen ohella julkisen talouden kestävyyttä varjostaa huoli työvoiman riittävyydestä. Työvoima on tosin toistaiseksi vähentynyt ennakoitua vähemmän, mutta vuodesta 2011 lähtien vähenemisen arvioidaan olevan 10 000—20 000 henkilöä vuodessa maahanmuutosta riippuen. Samanaikaisesti väestön ikääntymisen tuomat menopaineet kasvavat. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että Suomi on sitoutunut noin 10 mrd. euron laina- ja takaussitoumuksiin, jotka ovat liittyneet pääasiassa euromaiden rahoitusvakauden turvaamiseen. Lisäksi ilmastopolitiikkaan alkaa sisältyä yhä enemmän valtiontalouteen vaikuttavia toimenpiteitä.

Väestön voimakkaan ikääntymisen vuoksi Suomen julkisen talouden kestävyysvaje oli jo ennen taantumaa useita muita EU-maita suurempi. Kun taantuman aikana Suomen julkinen talous heikkeni vielä selvästi euroalueiden keskiarvoa enemmän, tulee huoli julkisen talouden kestävyydestä viitoittamaan lähivuosien talous- ja finanssipoliittisia linjauksia.

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että julkisen talouden kestävyys pitkällä aikavälillä turvataan. Tämä edellyttää yhtä vaalikautta pidemmälle aikavälille ulottuvaa ohjelmaa, jolla luodaan edellytykset talouskasvulle, ja jolla huolehditaan myös riittävistä ja kattavista peruspalveluista. Valiokunta korostaa mm. toimia, joilla edistetään työllisyysasteen nousua ja tuottavuutta parantavia rakenteita ja toimintatapoja. Suomen tulevaisuuden kannalta on myös aivan keskeistä huolehtia koulutukseen sekä tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotoimintaan suunnattavien resurssien riittävyydestä.

Valtion tuottavuusohjelma

Valtiontalouden tarkastusvirasto on tehnyt tuloksellisuutta koskevan tarkastuksen, jonka tavoitteena oli selvittää tuottavuusohjelman vaikuttavuuden edellytyksiä ja muodostaa perusta myöhemmin toteutettavalle tuottavuusohjelman vaikutuksia koskevalle tarkastukselle. Tarkastuskertomuksen (207/2010) mukaan tuottavuusohjelman alkaessa vuonna 2003 tuottavuuden parantaminen näytti aidosti olleen ohjelman ensisijainen tavoite, mutta vuoden 2005 hallituksen kehyspäätöksestä lähtien ensisijaiseksi tavoitteeksi näyttää tulleen valtion henkilöstön vähentäminen. Valiokunta viittaa myös tarkastusvaliokunnan mietintöön TrVM 8/2010 vp, jossa on käsitelty mm. edellä kuvattua tuloksellisuustarkastusta.

Valtiovarainvaliokunnan mielestä valtion tuottavuusohjelma on tarpeellinen tulevan työvoimatarpeen ja talouskasvun turvaamiseksi. Tuottavuutta parantavat toimet ovat perusteltuja myös julkisen talouden kestävyyden vahvistamiseksi.

Valiokunta korostaa, että tuottavuuden parantamiseen tähtäävillä henkilöstövähennyksillä on saavutettava aidosti tuottavuuden paranemista. Viimeisimmän Tilastokeskuksen tuottavuustilaston mukaan valtion virastojen ja laitosten tuottavuus on kuitenkin heikentynyt vuonna 2009 edelliseen vuoteen verrattuna.

Valiokunta toteaa, että pelkkä henkilötyövuosien vähentäminen ja toiminnan ulkoistaminen eivät takaa työn tuottavuuden paranemista. Henkilöstöä ei tule vähentää etenkään tilanteessa, jossa henkilövähennykset johtavat valtion tulojen menetyksiin. Esimerkiksi harmaan talouden torjunta on tehtävä, jossa henkilöstön vähentäminen voi johtaa siihen, että valtion tuloja jää saamatta. Tehtävien ulkoistaminen voi puolestaan jopa lisätä julkisen sektorin menoja.

Valiokunta toteaa, että tietotekniikka antaa edelleen huomattavia mahdollisuuksia tuottavuuden parantamiseen. Myös työtapoihin liittyvän lainsäädännön kehittämistarpeet tulee selvittää. Henkilöstövähennyksiä tehtäessä on myös kiinnitettävä huomiota valtionhallinnon mahdollisuuksiin selviytyä tehtävistään. Valiokunta korostaa, että henkilöstön vähentämiseen on myös varattava riittävästi aikaa, jotta käytännössä on mahdollisuus aitojen tuottavuustoimien suunnitteluun ja toteutukseen.

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että Suomen väestömäärä sekä työvoima ovat kasvaneet enemmän kuin tuottavuusohjelmaa käynnistettäessä arvioitiin. Tällöin on vaarana, että valtion henkilöstö on mitoitettu liian pieneksi, jotta se voisi huolehtia asianmukaisesti sille kuuluvista tehtävistä. Valiokunta pitää tärkeänä, että jatkossa arvioidaan, onko väestömäärän kasvun johdosta tarpeen muuttaa tuottavuusohjelman mukaisia henkilöstövähennyksiä.

Työn tuottavuutta parannettaessa on myös kiinnitettävä huomiota hyvään henkilöstöpolitiikkaan sekä tekijöihin, joilla parannetaan työssä jaksamista ja työviihtyvyyttä. Näin voidaan edistää ikääntyneiden jaksamista työelämässä ja vähentää työvoimapulaa.

Kehysmenettely ja sen kehittämistarpeet

Valiokunta katsoo, että nykymuotoinen kehysmenettely on toiminut pääosin hyvin. Noususuhdanteen aikana pystyttiin tehokkaasti hillitsemään menojen kasvua ja valtion velkaa onnistuttiin alentamaan suhteessa bruttokansantuotteeseen. Vastaavasti taantuman aikana automaattiset vakauttajat ovat toimineet suunnitellulla tavalla, jolloin kehyksen ulkopuolella olevat suhdanneluonteiset menot ovat kasvaneet, mutta kehykseen sisältyvät menot ovat pysyneet sovittujen raamien sisällä.

Valiokunta korostaa vaalikauden ensimmäisen kehyspäätöksen merkitystä, sillä siinä sovitaan koko vaalikauden menotason mitoituksesta. Vaalikauden ensimmäinen kehyspäätös on siksi valmisteltava huolella, ja sen laatimiseen on varattava riittävästi aikaa.

Vaalikauden ensimmäisen kehyspäätöksen merkittävyyden vuoksi se on jatkossakin perusteltua käsitellä eduskunnassa selontekona. Kuten valiokunta on mietinnössään VaVM 8/2009 vp todennut, jatkossa on kuitenkin syytä arvioida, voitaisiinko menettelyä vaalikauden muina vuosina keventää. Kehyspäätöksen mukaan vuosittaisilla kehyspäätöksillä ei muuteta hallitusohjelmassa määriteltyä menolinjaa, vaan tarkistetaan vaalikauden kehys teknisesti vastaamaan hinta- ja kustannustasossa sekä talousarvion rakenteessa tapahtuneita muutoksia. Jos kehyspäätöksessä on kysymys vain teknisluonteisten tarkistusten tekemisestä, voitaisiin kehyspäätös valiokunnan mielestä käsitellä tällöin esimerkiksi pääministerin ilmoituksen pohjalta.

Valiokunta pitää hyvänä, että kehysmenettelyyn sisältyy vuosittainen lisäbudjettivaraus, joka on ollut tällä vaalikaudella 300 miljoonaa euroa. Varaus on kuitenkin suhteellisen suuri kun otetaan huomioon, että suhdanneluonteiset menot rahoitetaan kehyksen ulkopuolelta. Valiokunnan mielestä jatkossa tulisikin harkita vaihtoehtoa, jossa vuosittainen lisäbudjettivaraus on nykyistä pienempi, mutta jossa varataan määrärahoja vaalikauden puolivälissä tehtävää tarkastelua varten. Tällainen ylimääräinen jakamaton varaus olisi tarpeen esim. tilanteessa, jossa määrärahataso on joltain osin arvioitu alun perin selvästi liian alhaiseksi tai jossa talouden nopeat muutokset edellyttävät ennalta arvaamattomia määrärahamuutoksia.

Valiokunnan mielestä nykyinen kehysmenettely ei myöskään tue suurten investointien taloudellista ja tehokasta toteuttamista. Kun kehyksen tasoa ei vaalikauden aikana nosteta, ei suurten hankkeiden vaatimaan rahoitukseen voida aina reagoida riittävän joustavasti. Kehyksen määrärahataso ei ole esimerkiksi antanut mahdollisuutta Seinäjoki—Oulu-ratahankkeen tasaiseen ja pitkäjänteiseen rahoitukseen, mistä johtuen hankkeen toteutus on viivästynyt ja sen kokonaiskustannukset nousevat. Valiokunnan mielestä suurten investointien käsittelyä kehyksessä onkin arvioita uudelleen ja otettava huomioon myös erilaisten rahoitusmallien toimivuus. Valiokunta katsoo, että kehys ei saa vaikuttaa rahoitusmallin valintaan ja johtaa esim. jälkirahoitteisten investointien suosimiseen.

Valiokunnan mielestä menokehykseen ei tulisi myöskään sisällyttää väylähankkeiden kustannuksia niiltä osin, jotka joku ulkopuolinen rahoittaja maksaa. Nykyisin menokehyksiin sisältyy myös kunnilta ja muilta ulkopuolisilta rahoittajilta saatu rahoitus, joka ei kuitenkaan lisää valtion nettomenoja.

Valiokunta viittaa aiempiin kannanottoihinsa (mm. VaVL 5/2008 vp, VaVM 9/2008 vp) ja toteaa myös tässä yhteydessä, että kehyksen läpinäkyvyyttä voitaisiin parantaa erottamalla investointimenot ja käyttömenot toisistaan nykyistä selvemmin.

Lisäksi valiokunta viittaa jäljempänä luvun 31.10 kohdalla todettuun.

Määrärahalisäykset.

Valiokunta on tehnyt talousarvioon yhteensä 59 miljoonan euron määrärahalisäykset. Valiokunta toteaa, että nimenomaan henkilöstön palkkaukseen tarkoitetut määrärahalisäykset on tarkoitettu pysyviksi lisäyksiksi. Tällaisia ovat momenteille 25.10.02, 25.10.03, 31.40.01, 33.70.01 sekä 35.20.01 tehdyt lisäykset.

YHTEENVETO

Valiokunnan ehdotuksen mukaan sekä tuloarviot että määrärahat päätyvät 50 526 841 000 euroon.

Valiokunta on lisännyt määrärahoja 59 000 000 euroa, jota vastaavasti on momentille 15.03.01 (Nettolainanotto ja velanhallinta) lisätty 59 000 000 euroa.

Tuloarvioiden eroavuudet esitysten ja mietinnön välillä ilmenevät seuraavasta taulukosta:

TunnusOsastoEsitys €Valiokunta €
    
Os. 11Verot ja veronluonteiset tulot35 830 174 00035 830 174 000
Os. 12Sekalaiset tulot4 703 129 0004 703 129 000
Os. 13Korkotulot, osakkeiden myyntitulot ja voiton tuloutukset1 752 080 0001 752 080 000
Os. 15Lainat8 182 458 0008 241 458 000
Yhteensä 50 467 841 00050 526 841 000

Määrärahojen eroavuudet esitysten ja mietinnön välillä ilmenevät seuraavasta taulukosta:

TunnusPääluokkaEsitys €Valiokunta €
    
Pl. 21Eduskunta133 253 000133 253 000
Pl. 22Tasavallan presidentti21 837 00021 837 000
Pl. 23Valtioneuvoston kanslia79 285 00079 285 000
Pl. 24Ulkoasiainministeriön hallinnonala1 266 772 0001 268 352 000
Pl. 25Oikeusministeriön hallinnonala834 420 000836 350 000
Pl. 26Sisäasiainministeriön hallinnonala1 320 936 0001 325 426 000
Pl. 27Puolustusministeriön hallinnonala2 852 993 0002 856 293 000
Pl. 28Valtiovarainministeriön hallinnonala15 293 918 00015 293 918 000
Pl. 29Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonala6 725 598 0006 729 748 000
Pl. 30Maa- ja metsätalousministeriön hallinnonala2 822 189 0002 832 069 000
Pl. 31Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonala2 039 559 0002 059 339 000
Pl. 32Työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonala3 313 909 0003 316 409 000
Pl. 33Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonala11 513 354 00011 518 334 000
Pl. 35Ympäristöministeriön hallinnonala316 818 000323 228 000
Pl. 36Valtionvelan korot1 933 000 0001 933 000 000
Yhteensä 50 467 841 00050 526 841 000