Talousarvioesitys 2012

6. Hallinnon kehittäminen

Hallinnon kehittämisen tavoitteena on, että julkisen hallinnon tuottavuuskehitys käännetään nousuun, sitä kautta tuetaan kestävyysvajeen hallintaa ja mahdollistetaan hyvinvointimallin säilyttäminen. Hyvinvointimallin tukemiseksi tarvitaan koko julkisen hallinnon yhteisiä voimakkaita muutostoimia. Tämä tarkoittaa myös valtio- ja kuntasuhteen edelleen kehittämistä.

Julkisen hallinnon uudistamiseksi luodaan hallinnolle yhteistä tahtotilaa ja parannetaan kokonaisuuden hallintaa, vahvistetaan julkista taloutta ja sen ohjausta kokonaisuutena, otetaan kansalaisten osallisuus hallinnon merkittäväksi voimavaraksi, edistetään digitalisoinnin myötä hallinnon ja palvelutuotannon muodonmuutosta, kootaan hallintoa joustavasti ja tehokkaasti yhteentoimiviksi rakenteiksi, uudistetaan palvelurakenteita monikanavaisiksi ja toimintatapoja asiakaslähtöisiksi sekä vahvistetaan julkista johtajuutta hallinnon muutoksen läpiviemiseksi.

Kansalaisten oikeus hyvään hallintoon turvataan, kansalaisten ja yritysten hallinnollista taakkaa vähennetään ja hallinnon läpinäkyvyyttä parannetaan eri hankkein ja toimenpitein hallitusohjelmassa edellytetyllä tavalla.

Julkisten palvelujen saatavuuden turvaamiseen sekä tuottavuuden, vaikuttavuuden ja tuloksellisuuden parantamiseen pyritään organisaatio- ja palvelurakenteita, ohjausjärjestelmiä, toimintaprosesseja ja ICT:tä sekä johtamista ja työhyvinvointia kehittämällä.

Valtion yhteisten toimintojen ohjaaminen ja kehittäminen on keskeisessä roolissa mm. toimeenpantaessa hallitusohjelmaan toimintamenosäästötavoitteita sekä yhdenmukaistettaessa hallinnon menettelyjä.

6.1. Hallinnon toimintatapojen, rakenteiden ja prosessien kehittäminen

Valtion keskushallinto

Valtiovarainministeriö kehittää ja vahvistaa konserniohjausta yhteistyössä valtioneuvoston kanslian ja muiden ministeriöiden kanssa.

Valtion tulosohjausjärjestelmää uudistetaan strategisemmaksi, kevyemmäksi, poikkihallinnollisemmaksi ja yhtenäisemmäksi. Tulosohjausjärjestelmän kehittämisellä varmistetaan hallituksen strategian mahdollisimman tehokas ja vaikuttava toimeenpano eri puolilla hallintoa.

Valtion keskushallinnon uudistamistarpeita selvitetään tätä varten asetetussa selvityshankkeessa.

Aluehallinto

Aluehallinnossa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja aluehallintovirastojen ohjausjärjestelmää tehostetaan ja toimintaa kehitetään niiden nykyisen määrän ja rakenteen pohjalta. Valtion keskushallinnon ohjausjärjestelmää suhteessa aluehallintoon selkeytetään ja yhdenmukaistetaan. Valtion aluehallinnon toiminnan yhdenmukaisuutta maan eri osissa vahvistetaan. Hallitus antaa v. 2012 eduskunnalle selonteon vuoden 2010 alussa voimaan tulleen aluehallintouudistuksen toimeenpanosta ja toteutumisesta.

Julkisen hallinnon palvelurakenteen kehittäminen

Selvitetään ja laaditaan kokonaissuunnitelma ja tarvittavat toimenpide-ehdotukset kansalaisten lähipalvelujen tarjonnasta eli valtion paikallishallinnon, kuntien ja yhteispalvelun kehittämisestä. Yhteispalvelua pyritään laajentamaan tavoitteena luoda koko maassa kuntatasolle kattava yhteispalvelupisteiden verkko. Vuonna 2012 määritellään jokaisessa yhteispalvelupisteessä annettavat valtion viranomaisten ja kuntien palvelut ja laajennetaan etäpalvelua tapana tarjota palveluja. Kuntien mahdollisuudet toimia yhteispalvelupisteiden vastuuviranomaisena ja ainoana keskeisenä asiakasrajapintana julkisiin palveluihin selvitetään. Valmistellaan kansalaisen yleisneuvontapalvelua, jonka avulla järjestetään hätäkeskuksia kuormittavien kiireettömien puheluiden palveluneuvonta.

Alueellistaminen

Valtion toimintojen alueellistamisen tulokset ja menettelytavat selvitetään sekä arvioidaan alueellistamisen laatua ja kustannustehokkuutta. Selvityksen ja arvioinnin perusteella alueellistamista voidaan jatkaa kokonaistaloudellisin perustein toimintojen uudelleenorganisoinnin tai uusien toimintojen perustamisen yhteydessä. Alueellistamisessa otetaan huomioon alueiden omat vahvuudet ja hyvä henkilöstöpolitiikka.

Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon uudistus

Vuonna 2004 aloitettu valtion talous- ja henkilöstöhallinnon uudistus on edennyt keskitetysti hankitun yhteisen tietojärjestelmän käyttöönottovaiheeseen. Toimintamallin uudistuksen osia ovat valtion talous- ja henkilöstöhallinnon toimintatapojen, prosessien ja tietorakenteiden uudistaminen, siirtyminen palvelukeskusmalliin talous- ja henkilöstöhallinnon volyymipalvelujen tuotannossa sekä virastoissa ja palvelukeskuksessa käyttöönotettava yhteinen talous- ja henkilöstöhallinnon tietojärjestelmä. Hankkeen lopputulosten avulla toteutetaan valtion talous- ja henkilöstöhallinnolle asetettuja tavoitteita:

• Valtiolla on tehokas ja laadukas talous- ja henkilöstöhallinto
• Asiakasvirasto ja palvelukeskus toimivat aktiivisesti yhdessä
• Yhteistyötä tukevat yhtenäiset ja kehittyvät toimintatavat ja tietojärjestelmät
• Uudistus pienentää valtion talous- ja henkilöstöhallinnon kokonaiskustannuksia, varmistaa yhdenmukaisen laadun sekä parantaa talous- ja henkilöstöhallinnon raportointia.

Vuoden 2012 talousarvioesityksessä ehdotetaan talous-, henkilöstö- ja toimitilahallinnon tietojärjestelmien ja prosessien uudistamiseen yhteensä 26,9 milj. euron määrärahaa momentille 28.70.02. Valtaosa määrärahasta käytetään valtion yhteisen talous- ja henkilöstöhallinnon perusjärjestelmän (Kieku) toimeenpanoon. Kieku-tietojärjestelmä on otettu vuonna 2011 pilottikäyttöön kahdessa virastossa (Valtiokonttori ja Suomen Akatemia). Pilottikäyttöönottojen perusteella järjestelmää joudutaan vielä hiomaan ennen suurten virastojen käyttöönottoja sekä palaamaan alkuperäiseen, hitaampaan käyttöönottoaikatauluun muun muassa virastojen järjestelmään syöttämien lähtötietojen arvioitua huomattavasti suuremman yhtenäistämistarpeen johdosta. Tavoitteena on, että kaikki virastot ja laitokset ovat yhteisessä järjestelmässä v. 2015.

Neljästä aiemmasta palvelukeskuksesta yhdistetyn valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen toiminta on käynnistynyt hyvin v. 2010. Vuodenvaihteen 2009—2010 asiakastulvasta ja toimintojen nopeasta laajentamisesta lähinnä Mikkelin toimipisteessä aiheutuneiden palvelupuutteiden korjaamiseen on ryhdytty. Vuoden 2012 tavoitteena on tukea Kieku-tietojärjestelmän käyttöönottoja kirjanpitoyksiköissä ja jatkaa palveluprosessien yhdenmukaistamista palvelujen tasaisen laadun ja tehokkuuden varmistamiseksi.

Valtion toimitilojen käytön tehostaminen

Valtion toimitilastrategian mukaisesti valtion työympäristöjä parannetaan peruskorjausten ja muutostöiden yhteydessä siten, että tilat tukevat toimintaa kustannustehokkaasti ja tilaratkaisuissa varmistetaan valtion kokonaisetu ja yhteiskuntavastuullisuus. Meneillään oleva hallinnon voimakas uudistamisvaihe toisaalta avaa mahdollisuuksia mutta myös luo haasteita tilankäytön tehostamiselle. Tilaratkaisuista riippuu, missä määrin tiloja ja tilakustannuksia voidaan jatkossa sopeuttaa muuttuviin organisaatiorakenteisiin, sijainteihin ja henkilöstömäärien supistumiseen ja turvata osaltaan voimavaroja ministeriöiden, virastojen ja laitosten ydintoimintoihin sekä ottaa huomioon energiansäästötavoitteet.

Valtion yhteisen toimitilaohjauksen sekä toimitilojen ja energiankäytön tehostamiseksi valtion virastojen ja laitosten toimitilatiedot kootaan yhtenäiseen tilatietokantaan. Ensivaiheessa yhtenäiset tilatiedot pyritään saamaan kattaviksi valtion ns. toimistotyyppisten tilojen osalta. Yhteinen tietokanta helpottaa toimenpiteiden suunnittelua, joilla toteutetaan hallitusohjelman tavoitetta 10 milj. euron säästöistä toimitilatehokkuutta parantamalla. Tavoitteena on, että ministeriöt, virastot ja laitokset lisäävät aktiivista toimitilojen hallintaa erityisesti organisaationsa muutostilanteissa ja hyödyntävät tässä keskitetysti Senaatti-kiinteistöjä toimitila-asiantuntijana.

Valtion hankintojen kehittäminen

Valtionhallinnon hankintatoimen tuottavuutta lisätään nostamalla yhteishankintojen käyttöastetta ja laajentamalla yhteishankintojen käyttöalaa. Myös yhteishankintojen ulkopuolista virastojen hankintatointa kehitetään valtion hankintastrategian linjausten mukaisesti. Uudella hankintastrategialla on ohjeistettu virastoja mm. hankintatoimen organisoinnissa. Vuonna 2010 yhteishankintoja tehtiin 553 milj. eurolla. Vuonna 2011 yhteishankintojen hankintavolyymin arvioidaan nousevan 610 milj. euroon. Vuoden 2012 tavoitteena on, että Hansel Oy:n kautta tehtävien puitejärjestelyjen avulla saavutetaan 650 milj. euron yhteishankintavolyymi. Yhteishankinnoilla saavutetaan n. 20 % säästöt verrattuna erillishankintoihin. Viime vuosina tämä on tarkoittanut n. 100 milj. euron säästöjä vuositasolla.

Valtion yhteishankintayksikkö Hansel Oy toimii keskitettyjen kilpailutusten toteuttajana, yhteisten hankintavolyymien kokoajana sekä hankintojen asiantuntijana valtionhallinnossa. Yhtiön tavoitteena on toiminnallaan edistää avointa kilpailua ja laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä aikaansaada valtionhallinnolle kustannussäästöjä. Hansel Oy:n toimintaa kehitetään siten, että asiakastyytyväisyys ja palvelujen laatutaso säilyvät hyvänä.

Hallitusohjelman mukaisena tavoitteena on yhteishankintojen lisääminen siten, että yhteishankinnoilla saavutettaisiin v. 2015 vuositasolla 55 milj. euron lisäsäästöt. Lisäksi julkisten hankintojen säädösympäristöä kehitetään kynnysarvoja nostamalla sekä käyttämällä julkisia hankintoja muun muassa innovaatioiden edistäjänä.

6.2. Julkisen hallinnon ICT-toiminnan kehittäminen

Julkisen hallinnon tieto- ja viestintäteknisen toiminnan kehittäminen

Valtiovarainministeriö vastaa julkisen hallinnon tieto- ja viestintäteknisen toiminnan kehittämisestä ja ohjauksesta. Ministeriön roolia ja vastuuta täsmentänyt laki julkisen tietohallinnon ohjauksesta tuli voimaan 1.9.2011. Uuden lain mukaan valtiovarainministeriöllä on hallinnonala- ja toimialarajat ylittävä ja koko julkisen hallinnon kattava toimivalta ohjata tietohallintoa siten, että aikaansaadaan edellytykset julkisen hallinnon tietojärjestelmien yhteentoimivuudelle. Yhteentoimivien tietojärjestelmien avulla tehostetaan julkisen hallinnon toimintaa, parannetaan julkisia palveluja sekä saadaan aikaan hallitusohjelmassa tavoitteeksi asetettuja mittavia kustannussäästöjä.

Valtiovarainministeriö ohjaa tieto- ja viestintäteknistä toimintaa laajassa merkityksessä kattaen mm. tietohallinnon, tietojärjestelmät, tietoverkot, tietovarannot, tietotekniikan ja sen hyödyntämisen, tietoturvallisuuden, laitetilat, tieto- ja viestintätekniset palvelut, menetelmät ja ratkaisut sekä tämän toiminnan ohjaamisen, johtamisen, rakenteet, hankehallinnan, säädökset ja varautumisen häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin.

Valtion tieto- ja viestintätekniikan ohjaus ja kehittäminen

Valtion tieto- ja viestintäteknistä ohjausta ja yhteisiä tieto- ja viestintäteknisiä ratkaisuja kehitetään viidellä eri osa-alueella: sähköinen asiointi, perustietotekniikka, yhteentoimivuus, yhteiset tietojärjestelmät sekä tietoturva ja varautuminen. Keskeisiä kehittämis- ja käyttöönottokohteita ovat muun muassa julkishallinnon kokonaisarkkitehtuurimenetelmä, valtiohallinnon suurimpien tietojärjestelmähankkeiden arviointitoiminto, tietohallintolain toimeenpano sekä valtion tietoturvallisuuden ohjaus ja hallinnon turvallisuusverkko.

Sähköisten asiointipalvelujen yhteisen alustan avulla toteutetaan hallinnon sähköisiä palveluita. Asiointitilin käyttöönottoa ja käyttöä laajennetaan v. 2012. Kansalaisten verkkotunnistamis- ja maksamispalvelun käyttöä laajennetaan viranomaispalvelujen tunnistamisratkaisuna. Kehitetään yritys- ja yhteisötunnistamisjärjestelmää koko julkiselle sektorille soveltuvaksi.

Yhteentoimivuuden edistämiseksi julkisessa hallinnossa noudatetaan yhtenäistä kokonaisarkkitehtuuria. Vuonna 2012 otetaan käyttöön julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurin hallintamalli ja tuetaan kokonaisarkkitehtuurin kohdealueiden arkkitehtuurityön käynnistämistä.

Valtionhallinnon yhteisen integraatioratkaisun käyttöä laajennetaan. Määritellään perustietovarantojen saatavuuden ja hinnoittelun käytännöt päätöksenteon perustaksi sekä yhdenmukaiset tekniset rajapinnat niiden käyttöön. Yhteentoimivuusportaalin toiminnallisuutta ja käyttöä kehitetään.

Valtionhallinnon yhteisen dokumenttien hallinta- ja arkistointipalvelua kehitetään v. 2011 tehdyn arvioinnin pohjalta. Virkamiehen tunnistamisen luottamusverkosto otetaan vaiheittain käyttöön vuosina 2011—2012 sitä mukaa kuin virastoilla on siihen riittävä valmius. Yhteistä www-julkaisualustaa kehitetään vuonna 2011 käynnistettävän selvityksen pohjalta.

Valtionhallinnon yhteisen tietoliikenneratkaisun ja viestintäratkaisun käyttöönottoja virastoissa jatketaan. Viedään päätökseen syksyllä 2011 alkava yhteisen työasemaratkaisun kilpailutus ja valmistaudutaan loppuvuodesta 2012 palvelun käyttöönottoon. Kehitetään käyttöpalveluiden kustannustehokkuutta v. 2011 käynnistettävän esitutkimuksen pohjalta.

Hallinnon tietoturvatyötä ja yhteistoimintaa tehostetaan valtioneuvoston valtionhallinnon tietoturvallisuutta koskevan v. 2009 tehdyn periaatepäätöksen mukaisesti valtion tietoturvallisuuden kehitysohjelman hankkeilla ja toimenpiteillä. Valtion tieto- ja viestintätekniikan ohjaukseen ja kehittämiseen ehdotetaan n. 12,9 milj. euroa vuodelle 2012.

Valtion ja kuntien yhteiset tietojärjestelmähankkeet

Valtiovarainministeriö ohjaa kuntasektorin verkostomaista tietohallintoyhteistyötä ja sovittaa yhteen sen yhteistyötä valtionhallinnon ja muiden sidosryhmien kanssa sekä tukee osaltaan kunta- ja palvelurakenteen ja julkisten palvelujen uudistamista. Ministeriön KuntaIT -yksikkö toteuttaa kunnille ratkaisuja yhteensä kolmeentoista erilaiseen palvelukokonaisuuteen, joita ovat muun muassa lapsiperheiden sähköisten palveluiden kehittäminen ja sähköisen kilpailuttamisen välineet kunnille ja kuntayhtymille.

Kehitettyihin ratkaisuihin liittyy oleellisena osana toimintamallien uudistaminen, prosessien uudelleen suunnittelu ja strateginen ohjaus haluttuun tavoitetilaan. Vuonna 2012 toiminnassa painottuu toteutettujen ratkaisujen, kuten asiakaspalvelukeskus-konseptin, lapsiperheiden palvelujen, kokonaisarkkitehtuurin kehittämisen ja sähköisen kilpailuttamisen välineiden käyttöönottojen tuki kunnille tahojen tuottamiin julkisiin palveluihin.

Sähköinen asiointi ja demokratia (SADe) -ohjelmaan on sisällytetty seitsemän laajaa sähköisen asioinnin palvelukokonaisuutta: 1. Osallistumisympäristön palvelukokonaisuus, 2. Oppijan palvelukokonaisuus, 3. Oma terveys -palvelukokonaisuus, 4. Kansalaisen hyvinvointipalvelusuunnittelun palvelukokonaisuus, 5. Rakennetun ympäristön ja asumisen palvelukokonaisuus, 6. Työnantajan palvelukokonaisuus ja 7. Yrityksen perustajan palvelukokonaisuus. Lisäksi ohjelmaan on sisällytetty palvelukokonaisuuksien tarvitsemia tai muutoin tärkeäksi koettujen sähköisen asioinnin tukipalveluiden kehittäminen. Vuonna 2012 valtiovarainministeriö voi tehdä sopimuksia tai muita sitoumuksia tietojärjestelmähankinnoista ja -toimituksista Oppijan palvelukokonaisuuden peruskoulutukseen ja II asteen koulutukseen liittyvissä hankkeissa sekä Osallistumisympäristön, Työnantajan, Yrityksen perustajan sekä Rakennetun ympäristön ja asumisen palvelukokonaisuuksissa.

Kuntien ja valtion yhteisiin tietojärjestelmähankkeisiin ehdotetaan 18 milj. euron määrärahaa vuodelle 2012. Rahoituksesta 9 milj. euroa on siirtoa kuntien valtionosuuksista.

Keskeisten tietohallinto- ja tietojärjestelmähankkeiden ja tuottavuushankkeiden edistäminen keskitetyllä rahoituksella

Julkisen hallinnon tuottavuutta edistäviin tietohallintohankkeisiin, tutkimusten ja palveluiden hankkimiseen sekä keskeisiin tietojärjestelmähankkeisiin esitetään yhteensä 80 milj. euroa, josta edelleen siirrettäväksi neljälle hankkeelle ehdotetaan yhteensä 8,2 milj. euroa. Valitut hankkeet ovat eri hallinnonalojen tuottavuuden nostamista ja sähköiseen asiointiin siirtymistä edistäviä tietojärjestelmien kehittämishankkeita tai tietohallintohankkeita. Myöhemmin vuoden 2012 aikana jää kohdennettavaksi tuottavuutta lisääviin hankkeisiin 71,8 milj. euroa, joista tietojärjestelmä- ja tietohallintohankkeisiin arvioidaan kohdistuvan 66,8 milj. euroa ja muihin tuottavuushankkeisiin 5 milj. euroa.

6.3. Valtion työnantaja- ja henkilöstöpolitiikka

Valtion budjettitalouden piirissä työskentelee v. 2012 n. 83 300 henkilöä ja työvoimakustannukset ovat n. 4,6 mrd. euroa (taulukko 20). Vaikka tuottavuutta parantavat toimet vähentävät henkilöstötarvetta, on nykyisen henkilöstön poistuma niin suurta, että valtionhallinnon rekrytointitarve on lähivuosina vuosittain 2 400—3 000 henkilöä.

Vuosille 2010—2012 tehtyjen valtion virka- ja työehtosopimusten sopimuskausi päättyy 29.2.2012. Valtion sopimuksen mukaisesti vuoden 2011 palkantarkistuksista ja eräistä muista asioista sovittiin 28.2.2011 tehdyllä virka- ja työehtosopimuksella. Sopimus sisältää yleiskorotuksen 1,30 % 1.2.2011 lukien sekä 1.5.2011 toteutettavat tasa-arvoerän 0,20 % ja virastoerän 0,50 %. Sopimusratkaisun johdosta on tässä talousarvioesityksessä lisätty toimintamenomäärärahoja 74 milj. euroa. Vuoden 2011 kolmannessa lisätalousarvioesityksessä on otettu huomioon näistä 61 milj. euroa.

Ennakkotietojen mukaan valtion henkilöstön ansioiden nousu oli v. 2010 keskimäärin 3,3 %. Sopimuskorotuksista ja sopimusten soveltamisesta johtuen ansioiden arvioidaan nousevan vastaavasti 2,9 % v. 2011 ja 2,3 % v. 2012.

Valtion työnantajapolitiikan tavoitteena on kilpailukyvyn vahvistaminen työnantajana. Työelämän laatua, työn tuottavuutta sekä henkilöstön työhyvinvointia ja osaamista kehitetään yhteistyössä muiden työmarkkinatoimijoiden kanssa. Henkilöstön saatavuutta edistetään sisäisiä työmarkkinoita kehittämällä ja sitä edistää myös valtion edelleen vahvistunut työnantajakuva. Valtio tukee myös työnantajana kansantalouden kehitysedellytyksiä pidentämällä työuria valtionhallinnossa. Henkilöstön eläkkeellesiirtymisikä on noussut ja työhyvinvointi pysynyt hyvällä tasolla työtyytyväisyyttä ja sairauspoissaolojen kehitystä kuvaavien mittarien valossa.

Valtiovarainministeriö jatkaa yhdessä ministeriöiden kanssa valtioneuvoston v. 2008 tekemän johtajapolitiikan periaatepäätöksen toteuttamista. Valtiolle on työnantajana tärkeää kyetä hankkimaan palvelukseensa, kehittämään ja kannustamaan päteviä johtajia, sillä johtajien eläkepoistuma on lähivuosina nopeaa. Periaatepäätöksen arvioinnin perusteella johtajapolitiikan painopisteitä jatkossa ovat erityisesti johtamisen laatuun panostaminen, johdon järjestelmän kehittäminen, valinta ja valmennus.

Taulukko 20. Budjettitalouden henkilöstöä kuvaavia tunnuslukuja vuosina 2009—2012

¹⁾ Vuosien 2011 ja 2012 tiedot ovat arvioita. Niissä on otettu huomioon tuottavuuden parantamisen mahdollistama valtion henkilöstön väheneminen, mutta ei muita vuoden 2012 talousarvioesitykseen sisältyviä henkilöstömuutoksia.

²⁾ Vuosien 2011 ja 2012 arvioissa on otettu huomioon tiedossa olevista ja sopimusten soveltamisesta aiheutuvat lisäykset ja tuottavuuden parantamisen mahdollistama valtion henkilöstön väheneminen.

HAUS Kehittämiskeskus Oy

HAUS Kehittämiskeskus Oy on valtion omistama julkisen hallinnon ja palvelutoimintojen kouluttaja, kehittäjä ja valmentaja. Vuodesta 2010 alkaen HAUS on ollut pääasiassa valtionhallinnolle koulutus- ja kehittämispalveluja tuottava valtion sidosryhmäyksikkö. HAUSin palvelusisältöä ja -valikoimaa kehitetään siten, että virastot ja laitokset voivat jatkossa hyödyntää palveluja laajemmin mm. sisäisen koulutuksensa korvaajana.