Talousarvioesitys 2007

3. Talousarvioesityksen talouspoliittiset lähtökohdatja tavoitteet

Hallituksen talouspolitiikan keskeinen tavoite on työttömyydenvähentäminen ja työllisyyden lisääminen 100 000 henkilöllähallituskauden aikana. Työllisyystavoite ollaan näillä näkymin lähessaavuttamassa; työllisyyden arvioidaan vahvistuvan 80 000henkilöllä hallituskauden loppuun mennessä. Työllisyysasteen nostamista75 prosenttiin seuraavan vaalikauden loppuun mennessä koskevan tavoitteentäyttäminen tulee olemaan haastavaa ja vaatii nopean talouskasvunohella hyödyke-, pääoma- ja työmarkkinoiden toimivuuden parantamista.

Hallituksen tavoite valtiontalouden tasapainosta vaalikaudenlopulla saavutetaan näillä näkymin. Julkistalouden pitkän aikavälinkestävyyden turvaaminen edellyttäisi kuitenkin vieläkin vahvempaajulkistalouden rahoitusasemaa.

Kuvio 3. Työlliset 15—74-vuotiaat, trendi

3.1. Finanssipolitiikka

Taloudellinen kehitys on pysynyt viime vuodet selvästi parempanakuin euroalueella keskimäärin, ja yleiset edellytykset Suomen talouskehityksellenäyttäisivät pysyvän suotuisina myös v. 2007. Kansantaloudenmyönteiseen kokonaiskuvaan on keskeisesti vaikuttanut hallituksen talouspolitiikka.Valtiontalouden menojen kasvu on pysytetty uudistettujen menokehystenasettamissa maltillisissa puitteissa, verojärjestelmän kilpailukykyäon parannettu sekä työ- ja hyödykemarkkinoiden toimivuutta on parannetturakenteellisilla uudistuksilla.

Kansantalouteen kohdistuu hieman pitemmällä aikavälillä kuitenkinmerkittäviä haasteita. Väestön ikääntyminen tuo julkiselle taloudellemenopaineita eläke- ja hoivamenojen kasvuna. Julkisen talouden rahoituspohjaon samaan aikaan kaventumassa, sillä työssäkäyvien lukumäärä väheneeikärakenteen muuttuessa.

Näkymien haasteellisuutta lisää maailmantaloudessa meneilläänoleva murros, joka merkitsee myös Suomen osalta vähemmän kilpailukykyistentoimintojen siirtymistä ulkomaille. Työllisyysasteen nostaminenedellyttääkin työvoiman ammatillisen ja maantieteellisen kohtaannon parantamista.

Epävarmuus talouskasvun voimakkuudesta, työllisyyskehityksestäja verokilpailupaineista sekä tarve varautua väestön ikääntymiseenkorostavat pitkäjänteisen finanssipolitiikan merkitystä. Julkisentalouden kestävyyden kannalta on välttämätöntä, että työllisyysastepystytään kohottamaan selvästi nykyistä korkeammaksi: Työvoimaosuuksiaon kyettävä nostamaan kaikissa ikäryhmissä, ja tuottavuuden kasvulleon luotava nykyistä paremmat edellytykset. Koulutukseen sekä tutkimus-ja tuotekehitystoiminnan edellytysten kehittämiseen on panostettava.

Julkisen talouden kestävyyden turvaaminen edellyttää lisäksi,että valtionvelan suhde bruttokansantuotteeseen alenee suhdanneluonteisiapoikkeamia lukuun ottamatta. Tämän varmistamiseksi hallituksen tavoitteenaon, että valtiontalous on vaalikauden lopulla kansantalouden tilinpidonmukaisesti tasapainossa, jolloin julkiseen talouteen kokonaisuutenamuodostuisi selvä ylijäämä osittain rahastoivan eläkejärjestelmämmeansiosta. Nykynäkymin tämä tavoite saavutetaan. Väestön ikääntymisenvaikutukset työmarkkinoilla ja ikäsidonnaisissa menoissa alkavat kuitenkintuntua selvästi kehyskauden jälkeisinä vuosina. Ilman vahvaa talouskasvuaja tiukkaa julkisen talouden menokuria menositoumusten ja tulojenvälille syntyy ennen pitkää rakenteellinen ja aikaa myöten laajenevakuilu.

Julkisen talouden kestävyyden varmistamisessa on tuottavuudenparantamisella keskeinen sija. Valtionhallinnon tuottavuusohjelmaantaa tilaa kannustavalle palkkapolitiikalle ja luo osaltaan tilaayksityisen sektorin työvoimatarpeelle väestön ikääntyessä ja työvoimantarjonnan supistuessa. Tuottavuuden kasvun myötä voidaan valtionpalveluksessa olevan henkilöstön määrää hallitusti sopeuttaa kokokansantalouden käytettävissä oleviin työvoimaresursseihin pitäen kuitenkinhuolta valtion vastuulla olevien tehtävien hoitamisesta ja julkisenhallinnon palvelutason parantamisesta.

3.2. Veropolitiikka

Hallituksen veropolitiikan keskeinen tavoite on talouskasvunja työllisyyden edistäminen. Kansainvälisesti kilpailukykyiselläverojärjestelmällä voidaan parhaiten turvata korkea työllisyys jahyvinvointipalvelujen kestävän rahoituksen edellyttämät verotuototmyös pitkällä aikavälillä.

Hallituskauden ansiotuloverokevennysten yhteismääräksi tuleenoin 2 650 milj. euroa. Verotusta on kevennetty kaikillatulotasoilla, mutta painopiste on ollut pieni- ja keskituloistenverotuksessa. Ostovoimaltaan vakioidun vuoden 2007 keskipalkkatasoavastaavan palkkatulon veroaste on alentunut vuodesta 2003 vuoteen2007 runsaalla kolmella prosenttiyksiköllä. Samalla aikavälilläkorkein rajaveroaste on alentunut reilulla kahdella prosenttiyksiköllä.Muutoksissa on mukana keskimääräisen kunnallisveroprosentin sekäpalkansaajamaksujen muutokset.

Kuvio 4. Palkkatulon veroaste, % keskituloinen palkansaaja

Yritystoiminnan edellytysten parantamiseksi toteutettiin v. 2005yritys- ja pääomaverouudistus. Uudistuksen jälkeen Suomen verojärjestelmäon kansainvälisesti kilpailukykyinen sekä verokannan että veropohjansuhteen. Osana uudistusta varallisuusverosta luovuttiin v. 2006. Vuonna2004 nostettiin arvonlisäveron verokynnystä pienyritysten toimintaedellytystenparantamiseksi.

Vuonna 2007 ansiotuloverotusta kevennetään vuoden 2004 tulopoliittisenkokonaisratkaisun yhteydessä sovitun mukaisesti 590 milj. eurolla.Valtion tuloveroasteikosta poistetaan yksi tuloluokka, jolloin asteikostatulee neliportainen.

Ennen vuotta 2006 veronalennuksia toteutettiin valtion tuloveroasteikonkeventämisen lisäksi kasvattamalla kunnallisverotuksen ansiotulovähennystä.Koska tämä menettely koettiin kuntien rahoitusaseman kannalta ongelmalliseksi,v. 2006 otettiin käyttöön uusi valtionverotuksen ansiotulovähennys,jonka avulla pieni- ja keskituloisten verotusta kevennetään.

Työllisyyttä tuetaan myös osallistumalla työvaltaisten alojenarvonlisäverokokeiluun vuosina 2007—2010. Alennettua 8prosentin verokantaa sovelletaan pieniin korjauspalveluihin sekä parturi-ja kampaamopalveluihin. Teollisuuden sähköveroa alennetaan kansallisenilmasto- ja energiastrategian mukaisesti.

3.3. Julkisen palvelutuotannon ja hallinnon tuottavuudenkehittäminen

Tuottavuuden lisääminen on yksi keino julkisen talouden tasapainonturvaamiseen. Voimavaroja tulee kyetä siirtämään tehtäväalueeltatoiselle väestön ikärakenteen ja aluerakenteen muutosten sekä palvelutarpeidenuusien priorisointien mukaisesti. Hallitus toteuttaa julkisen sektorintuottavuusohjelmaa ja on käynnistänyt kunta- ja palvelurakennehankkeen.

Suomen julkisen palvelutuotannon laatu, tuloksellisuus ja kustannusvaikuttavuuson arvioitu sekä kansainvälisissä vertailuissa että palveluidenkäyttäjien mielipiteiden perusteella hyviksi. Julkisen palvelutuotannontuottavuus on kuitenkin laskenut jatkuvasti tai pysynyt enintäänennallaan. Lisäksi palvelujen kysynnän kasvun nopeutuminen ja lisääntyvienmenopaineiden hallinta edellyttävät rakenteellisia uudistuksia julkisentalouden tasapainoisen kehityksen turvaamiseksi.

Erityisen nopeaa tuottavuuden lasku on ollut kuntien järjestämissäperuspalveluissa, keskimäärin noin 2 % vuodessa ajalla2000—2004. Valtionhallinnon tuottavuus on pysynyt keskimäärinennallaan. Lisäpanostukset eivät ole johtaneet palvelujen määränvastaavaan kasvuun. Muutossuunta on selvä, vaikka palvelujen laadunmuutosta ei tuottavuusmittauksessa kaikilta osin ole kyettykäänvielä ottamaan huomioon. Kuntien ja niiden palvelutuotantoyksiköidenväliset suuret ja pysyvät tuottavuus- ja tehokkuuserot ovat osoitussiitä, että tehokkaimpien rakenteiden ja toimintamallien kattavallakäyttöön ottamisella voidaan tuottavuutta lisätä paljonkin palvelujenlaatua ja vaikuttavuutta vaarantamatta.

Työmarkkinoille tulevat ikäluokat ovat eläkkeelle poistuviapienempiä ja työvoiman kokonaismäärä kääntyy laskuun samaan aikaan,kun suurten ikäluokkien eläkkeelle siirtyminen aiheuttaa rekrytointitarvettakaikilla aloilla. Jos nykyiset palvelut ja ikärakenteen muutoksentakia tarvittava palvelujen lisäys tuotetaan tulevaisuudessakinnykyisessä laajuudessa julkisten organisaatioiden itsensä toimestaeikä tuottavuus lainkaan parane, julkinen sektori tarvitsisi palvelukseensajo lähivuosina lähes joka toisen työmarkkinoille tulevan nuoren.Tällainen kehityskuva on koko kansantalouden kasvuedellytysten turvaamisenkannalta vaarallinen. Julkisten palvelujen ja hallinnon tuottavuudenparantaminen on tämän takia välttämätöntä. Toisaalta kun henkilöstönvaihtuvuus ikärakenteen takia kasvaa, tarjoaa se erinomaisen tilaisuudentoteuttaa suuriakin rakenne- ja toimintatapauudistuksia hyvää henkilöstöpolitiikkaanoudattaen ja työtehtäviä ja osaamista kehittäen.

Tuottavuutta lisätään uudistamalla palvelutuotannon rakenteitaja toimintatapoja sekä käyttämällä tehokkaammin tieto- ja viestintätekniikkaa.Terveydenhuollon, sairaanhoidon, sosiaalitoimen ja opetuksen palvelujatuottavien laitosten keskinäiset tuottavuus- ja tehokkuuserot ovat jatkuvastisuuria. Jo käytössä olevat tehokkaimmat palvelujen järjestämistavattulee ottaa kattavasti käyttöön. Lisäksi palvelutuotannon järjestämisessätulee hyödyntää myös yksityisen sektorin palvelutarjontaa kuntasektorinjärjestämisvastuulla olevissa palveluissa.

Kuntasektorin osalta hallitus on käynnistänyt kunta- ja palvelurakennehankkeen,jonka tavoitteena on muun ohella parantaa kuntien vastuulla nytolevan palvelutuotannon tuottavuutta ja tehokkuutta. Tätä sekä muitaperuspalvelujen kehittämis- ja tehostamistoimenpiteitä on selostettu yleisperustelujenluvussa 6.

Valtionhallinnon osalta hallitus on osana vuosien 2007—2011valtiontalouden kehyspäätöstä päättänyt, että tuottavuusohjelmantoteuttamisessa siirrytään kokonaisuudessaan toimenpanovaiheeseen.Kehyspäätöksen mukaan tuottavuutta lisäävien toimenpiteiden tuleevähentää valtionhallinnon työvoimatarvetta noin 9 600 henkilötyövuodellavuoteen 2011 mennessä. Tältä osin asiaa tarkastellaan luvussa 7.3.

3.4. Julkisen talouden kestävyys pitkällä aikavälillä

Suomen väestö ikääntyy vuoteen 2030 mennessä nopeammin kuinmissään muussa EU-jäsenvaltiossa. Työikäinen väestö alkaa supistuav. 2010, kun ensimmäinen suuri ikäluokka täyttää 65 vuotta. Vanhushuoltosuhteemme,eli 65-vuotiaiden ja sitä vanhempien määrän suhde työikäiseen väestöön(15—64-vuotiaat), on vuonna 2030 EU-maiden korkein, 41 %.Tämän jälkeen ikääntymiskehitys tasaantuu Suomessa hieman. Vuonna2050 vanhushuoltosuhteemme arvioidaan olevan 47 %, mikäolisi alle EU-maiden keskiarvon.

Suomen talouskasvu uhkaa hidastua pysyvästi noin 1,5 prosenttiintulevina vuosikymmeninä työikäisen väestön ja työvoiman supistumisentakia. Talouskasvu tulee olemaan yksinomaan tuottavuuden kasvunvarassa.

Taulukko 5. Potentiaalinen talouskasvu ja sen tekijät Suomessa2004—2050¹⁾

¹⁾ Lähde: EU:n komissio ja talouspoliittinenkomitea, 2005.

Väestön ikääntyminen lisää tulevina vuosikymmeninä julkisentalouden menopaineita. Tuoreiden EU:n piirissä tehtyjen laskelmienmukaan ikäsidonnaiset menot, eli eläke-, terveydenhuolto- ja pitkäaikaishoitomenot,kasvavat Suomessa hieman yli 5 % suhteessa bruttokansantuotteeseenvuoteen 2050 mennessä, mikä on selvästi yli EU-maiden keskiarvon,3½ % suhteessa kokonaistuotantoon. Työeläkkeiden osittaisenrahastoinnin vuoksi eläkemaksut nousevat hitaammin kuin eläkemenot.

Suomessa on kuitenkin varauduttu väestön ikääntymisen aiheuttamiinmenopaineisiin paremmin kuin monessa muussa EU-maassa. Julkisessataloudessa on noudatettu tiukkaa menokuria kehyssäännön avulla,ja julkista velkaantuneisuutta on pyritty hillitsemään tulevienmenopaineiden varalta. Talouspolitiikalla on edistetty talouskasvuaja työllisyyttä. Eläkejärjestelmä on uudistettu sen rahoituksenkestävyyden vahvistamiseksi. Vuoden 2005 alusta voimaan tullut eläkeuudistuskannustaa lykkäämään eläkkeellesiirtymistä palkitsemalla ikävuosina63—68 tehdystä työstä 4,5 prosentin eläkekarttumalla. Työeläkejärjestelmässäotetaan vuodesta 2009 lähtien käyttöön ns. elinaikakerroin, jollasopeutetaan uusia, alkavia eläkkeitä elinajanodotteen nousuun. Työeläkelaitoksetovat kartuttaneet rahastoja, joilla pienennetään eläkemaksun nousupainetta.Varhaista eläkkeellesiirtymistä on pyritty hillitsemään vuoden 2005alussa voimaantulleella eläkeuudistuksella.

Samaan aikaan kun julkisen talouden menot lisääntyvät, ei julkisentalouden tulojen lisäämiseen verotusta kiristämällä ole juurikaanmahdollisuuksia kansainvälisen verokilpailun takia. Veropolitiikassaon syytä varautua asteittaiseen työeläkemaksujen nostamiseen lähivuosina, jottatulevaisuuden eläkkeiden maksu voidaan turvata. Ikääntymisen aiheuttamatmenot on mahdollista rahoittaa kohtuullisella veroasteella vain,jos veropohja laajenee nykyisestä riittävästi. Tämä edellyttää työllisyydenmerkittävää kasvua nykyisestä. Pitkän aikavälin kestävyyden saavuttaminenedellyttäisi, että työllisyysaste nousisi nykyisestä vajaasta 69prosentista 75 prosenttiin keskipitkällä aikavälillä. Toinen edellytyson tuottavuuden huomattava kohentuminen.

3.5. EU:n talouspoliittinen koordinaatio

Vuoden 2005 aikana EU-talouspoliittisessa koordinaatiossa toteutettiinkaksi tuntuvaa uudistusta. Toinen koski vakaus- ja kasvusopimustaja toinen Lissabonin strategiaa, jonka osalta sovittiin, että jäsenvaltiotlaativat vuosittain päivitettävät kansalliset uudistusohjelmansa.Molempien osalta leimallista on se, että huomio on kohdistunut kansallisiintoimiin ja rakenteellisten uudistusten tarpeeseen. EU-tason yhteensovittamisentarve on silti olemassa. Tämä on tullut selvästi esille erityisestienergiapolitiikassa, jossa tarvitaan toimia ja koordinaatiota niinkansallisella tasolla, EU-tasolla kuin kansainvälisestikin.

Uudistetun vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanosta on saatumonessa suhteessa myönteisiä kokemuksia. Kokonaisuuden kannaltalienee keskeisintä se, että erityisesti euroalueen suuret maat pyrkivättervehdyttämään julkista talouttaan verrattain määrätietoisesti.Talouden noususuhdanne on tukenut tätä kehityssuuntaa. Uusi sopimuskehikkoon tuonut lisää joustavuutta julkisen talouden sopeutusta koskeviinaikatauluihin, mutta lienee samalla vahvistanut kansallista omistajuuttaja sitoutumista. Tämä on osin seurausta siitä, että jäsenvaltiotovat vakaus- ja lähentymisohjelmissaan vahvistaneet julkista talouttakoskevat keskipitkän aikavälin tavoitteet. Euroalueen julkisen taloudenalijäämä korjaantui v. 2005 jonkin verran. Tänä ja ensi vuonnatilanne ei muutu olennaisesti, vaan alijäämän ennustetaan olevannoin 2,3—2,4 % bruttokansantuotteesta. Myöskäänjulkisessa velkaantumisessa ei tapahdu muutosta vaan velkasuhdejää 70 prosenttiin bruttokansantuotteesta. Komissio on kiinnittänythuomiota siihen, että monissa maissa harjoitetaan noususuhdanteestahuolimatta verrattain elvyttävää finanssipolitiikkaa, mikä poikkeaasiitä, mitä vakaus- ja kasvusopimuksen uudistamisen yhteydessä sovittiin. Ongelmanaon se, että jäsenvaltiot eivät ole kyenneet hyödyntämään hyviä aikojajulkisen talouden tervehdyttämiseksi ja kestävyyden vahvistamiseksi.Neuvoston mukaan kuuden jäsenvaltion kestävyysriski on suuri jakymmenellä maalla riskin arvioidaan olevan keskimääräinen lähinnäjoko ikäsidonnaisten menojen jyrkän kasvun tai velkatason korkeudenvuoksi. On huolestuttavaa, että monet jäsenvaltiot näyttävät saavuttavankovin hitaasti keskipitkän aikavälin budjettitavoitteen, joka varmistaakestävyyden säilymisen.

Lissabonin strategian täytäntöönpanon kannalta kansallistenuudistusohjelmien laatiminen ja niihin liittyvä monenkeskinen seurantaovat osoittautuneet hyödyllisiksi. Komissio painottaa erityisestisitä, että lähes kaikki maat ovat asettaneet tutkimus- ja tuotekehitysmenojakoskevia tavoitteita. Kansallisissa ohjelmissa on otettu varsinhyvin huomioon myös julkiseen talouteen liittyvät vakaus- ja kestävyysnäkökohdat.Uudistus on lisännyt strategian kansallista omistajuutta. Vuoden2006 aikana ohjelmat tullaan päivittämään, ja samalla niiden perusteellapäästään arvioimaan entistä systemaattisemmin täytäntöönpanoa jatavoitteiden toteutumista. On kuitenkin syytä ottaa huomioon, ettäkysymys on pääosin keskipitkän aikavälin rakennepolitiikasta jarakenteellisten uudistusten täytäntöönpanosta, joten näkyviä tuloksiaei voi odottaa kovin pian.