Statsbudgeten 2006

3. Budgetpropositionens ekonomisk-politiska utgångspunkter och mål

Regeringen har uppställt som centralt mål för sin ekonomiska politik att minska arbetslösheten och öka sysselsättningen med 100 000 personer under regeringsperioden. Tillgängliga uppgifter om sysselsättningsutvecklingen tyder på att antalet arbetsplatser under senare delen av förra året har vänt i en stark tillväxt, och antalet sysselsatta förväntas därför i slutet av nästa år ha stigit till över 30 000 fler än i början av regeringsperioden. Att uppnå de uppställda sysselsättningsmålen, i synnerhet att lyfta sysselsättningsgraden till 75 procent fram till slutet av följande valperiod, är det oaktat fortfarande en utmanande uppgift som vid sidan av en snabb ekonomisk tillväxt även kräver bättre fungerande marknader för nyttigheter, kapital och arbete.

Figur 4. Sysselsatta i åldern 15—74, 12 månaders glidande medelvärde

3.1. Finanspolitiken

Regeringens mål är att statsfinanserna i slutet av valperioden är i balans enligt nationalräkenskaperna. Konjunkturrelaterade eller tillfälliga avvikelser i övrigt från den linje som syftar till balans i statsfinanserna kan accepteras, bara de inte äventyrar sänkningen av statsskulden. Regeringen har förbundit sig till utgiftsreducerande och andra korrigerande åtgärder om underskottet i statsekonomin hotar att överstiga 2¾ procent av totalproduktionen. Om underskottet i ljuset av prognoserna hotar att bli större än så, föreslår regeringen utan dröjsmål vilka åtgärder som måste vidtas för en minskning av utgifterna, liksom andra åtgärder för undvikande av överskridningar. Utgående från kalkylerna i de rambeslut som lades fast i mars bedöms en så svag ekonomisk utveckling vara mycket osannolik.

I regeringsprogrammet har som en central arbetskraftspolitisk reform uppställts en överföring av tyngdpunkten i fråga om arbetsmarknadsstödet från passivt stöd till aktivt stöd. Man bör kunna bryta perioderna av arbetslöshet i ett så tidigt skede som möjligt, för att den arbetslöse in skall hamna i en passiverande långtidsarbetslöshet. Syftet är att man genom aktiveringen skall kunna avvärja matchningsproblemen på arbetsmarknaden, på vilka den kraftiga ökningen av antalet lediga arbetsplatser i förhållande till antalet arbetslösa arbetssökanden den senaste tiden är ett tydligt exempel. För att lindra matchningsproblemen har revideringar redan gjorts i fråga om arbetsmarknadsstödet och arbetskraftsbyråernas tjänster, men utöver dessa behövs också andra revideringar som förbättrar arbetsmarknadens funktionalitet samt bl.a. åtgärder för att underlätta bostadssituationen i tillväxtcentra.

Uppnåendet av sysselsättningsmålet är av väsentlig betydelse med tanke på den offentliga ekonomins hållbarhet. Överskottet i den offentliga ekonomin vilar snart enbart på arbetspensionsfonderna, eftersom såväl statens som kommunernas finansiella läge fortsätter att uppvisa ett underskott. Den offentliga ekonomins överskott beräknas sjunka till knappt två procent i förhållande till bruttonationalprodukten åren 2005 och 2006. I statsekonomin är underskottet ungefär en halv procent; enligt tidigare bedömningar bör statsekonomins överskott under detta årtionde uppgå till i genomsnitt 1½—2 % i förhållande till bruttonationalprodukten om statsskulden skall fås att minska tillräckligt för att garantera en stabil offentlig ekonomi också i framtiden. Utgångsläget när det gäller att förbereda sig för det utgiftstryck som föranleds av att befolkningen blir allt äldre har försvagats avsevärt, vilket framhäver betydelsen av en behärskad utgiftsutveckling, en fungerande marknad och strukturella åtgärder som stärker den offentliga ekonomin.

När den internationella konkurrensen skärps och produktionen flyttas till länder med låga produktionskostnader blir kompetensnivån allt viktigare för tryggandet av den ekonomiska tillväxten. Regeringen stöder kompetensen genom att öka resurserna för forskning och produktutveckling och förbättra samordningen av forskningen och dess ekonomiska tillämpningar. Revideringen av utbildningen syftar till samma mål, men också till att trygga utbudet på arbetskraft genom att arbetskarriären inleds tidigare.

För att säkerställa den offentliga ekonomins stabilitet, men också med tanke på hela samhällsekonomins tillväxtmöjligheter, är det nödvändigt att effektivera funktionerna och öka produktiviteten inom den offentliga sektorn. På så sätt har man de bästa möjligheterna att tillfredsställa behovet av arbetskraft inom övriga sektorer. Regeringen har uppställt som mål att antalet statsanställda skall minska med i genomsnitt två procent om året fram till slutet av nästa valperiod. Enligt budgetplanerna kommer produktivitetsökningen inte ännu under nästa år att uppnås, och antalet anställda kommer inte heller att minska i någon större utsträckning.

3.2. Skattepolitiken

Beskattningens grundläggande uppgift är att finansiera de offentliga utgifterna. Främjande av ekonomisk tillväxt och sysselsättning är centrala motiv inom skattepolitiken. Med ett internationellt konkurrenskraftigt skattesystem som sporrar till arbete kan man tillsammans med andra åtgärder som har samma mål trygga en hög sysselsättningsgrad och finansieringen av välfärdstjänsterna också på lång sikt.

Under regeringsperioden har reformer av företags- och kapitalbeskattningen genomförts och beskattningen av förvärsinkomster och nyttigheter lindrats. Efter skattereformen är företagsbeskattningen i Finland internationellt sett konkurrenskraftig med tanke på både skattesatsens nivå och skattebasens bredd. På grund av den internationella skattekonkurrensen gjordes ett undantag från den målsatta breda skattebasen genom att göra överlåtelsevinsterna på samfundens aktier i anläggningstillgångar till skattefria inkomster. Inte heller i fråga om beskattningen på nyttigheter föreligger något nämnvärt tryck på förändringar.

Beskattningen av förvärvsinkomster har under regeringsperioden lindrats med 1,4 miljarder euro. I samband med det inkomstpolitiska avtalet förband sig regeringen att åren 2005—2007 lindra beskattningen av arbete med ett bruttobelopp av sammanlagt 1,7 miljarder euro. Av nämnda belopp ingår ca 350 miljoner euro i redan genomförda lättnader. Beskattningen av förvärvsinkomster lindras före regeringsperiodens utgång med sammanlagt 2,8 miljarder euro. År 2006 lindras beskattningen av förvärvsinkomster med ett bruttobelopp av 840 miljoner euro, en del utgör kompensation för höjningen av den försäkrades sjukförsäkringspremie i samband med revideringen av finansieringen av sjukförsäkringen. Lindringarna skall inriktas på beskattningen av arbete och fokuseras på låg- och medelinkomsttagare. Förmögenhetsskatten slopas.

I syfte att stärka efterfrågan på lågavlönad arbetskraft höjs hushållsavdraget när det gäller hushålls-, omsorgs- och vårdarbete. Ett tidsbundet låglönestöd för arbetsgivarna införs också för åren 2006—2010. Stöder riktas till arbetsgivare som sysselsätter äldre, lågavlönade arbetstagare och det genomförs via skatteredovisningssystemet. Stödet inverkar dock inte på statens eller andra skattetagares skatteintäkter. Låglönestödet förklaras närmare i kap. 5.3 under finansministeriets förvaltningsområde.

Skattekilen — alltså inkomstskattens, socialskyddsavgifternas och konsumtionsskatternas andel av arbetskraftskostnaderna — har under de senaste tio åren minskat på alla lönenivåer med nära nog 6 procentenheter (figur 5).

Figur 5. Medelinkomsttagarens (1 APW) totala skattekil 1990—2006, i procent

Som en del av det åtgärdskomplex genom vilket tillgången på bostadstomter utökas och påskyndas och prisnivån på bostäder blir rimligare införs en förhöjd fastighetsskatt för tomter som kan bebyggas men som är helt obebyggda i 14 kommuner i Helsingforsregionen. Dessutom höjs fastighetsskatten för kraftverk och kärnkraftverk för att förbättra den kommunala ekonomin.

3.3. Utvecklande av den offentliga serviceproduktionen och produktiviteten inom förvaltningen

En ökad produktivitet är ett sätt att trygga jämvikten i den offentliga ekonomin. Resurser måste gå att överföra från ett uppgiftsområde till ett annat på det sätt som förändringarna i befolkningens åldersstruktur och i regionstrukturen samt de nya prioriteringarna när det gäller servicebehoven förutsätter.

Den offentliga serviceproduktionen i Finland har bedömts vara av god kvalitet, ge gott resultat och vara kostnadseffektiv både i internationella jämförelser och utgående från deras åsikter som använder tjänsterna. Produktiviteten inom den offentliga serviceproduktionen sjunker dock hela tiden eller hålls på sin höjd oförändrad. Det faktum att kommunernas utgifter ökar uppenbart snabbare än förutspått hotar jämvikten i den offentliga ekonomin.

Särskilt snabb är nedgången i produktiviteten i fråga om de bastjänster kommunerna ordnar, sammanlagt i tioprocentsklassen i genomsnitt åren 2000—2003. Ytterligare insatser har inte lett till en motsvarande ökning av tjänster. Förändringens riktning är klar, även om förändringen i fråga om servicens kvalitet inte till alla delar ännu har kunnat beaktas i produktivitetsmätningarna. De stora och bestående skillnaderna i produktivitet och effektivitet mellan olika kommuner och deras serviceproduktionsenheter är ett tecken på att man genom ibruktagandet av effektivare strukturer och verksamhetsmodeller kunde öka produktiviteten också i hög grad utan att äventyra servicens kvalitet och verkningsfullhet. Produktiviteten hos kommunernas basservice granskas i punkt 6.3.

De åldersklasser som kommer in på arbetsmarknaden är mindre än de som går i pension, och mängden arbetskraft minskar samtidigt som pensioneringen av de stora åldersklasserna föranleder ett behov av rekrytering inom alla branscher. Om nuvarande tjänster och den ökning av tjänster som den förändrade åldersstrukturen medför också i framtiden produceras inom ramen för den nuvarande organisationsstrukturen utan att produktiviten ökar alls, kommer den offentliga sektorn redan under de närmaste åren att behöva varannan av dem som inträder på arbetsmarknaden. En sådan bild av utvecklingen är farlig med tanke på den nationalekonomiska utvecklingen som helhet. En förbättring av den offentliga servicens och förvaltningens produktivitet är därför nödvändig.

Produktiviteten förbättras genom en översyn av strukturer och verksamhetssätt och genom en effektiverad användning av informations- och kommunikationstekniken. Skillnaderna i produktivitet och effektivitet mellan de anstalter som producerar hälsovårds-, sjukvårds-, social- och undervisningstjänster är fortfarande stora. De metoder som redan används för att erbjuda effektivare service skall tas i bruk överlag. I synnerhet produktionen av andra än kärntjänster skall överföras på privata serviceproducenter. Regeringen effektiverar sitt redan inledda produktivitetsprogram och har också inlett ett projekt för revidering av kommun- och servicestrukturen i syfte att bl.a. förbättra produktiviteten och effektiviteten hos den serviceproduktion som för närvarande åligger kommunerna.

När personalomsättningen ökar på grund av åldersstrukturen föreligger ett ypperligt tillfälle till att med iakttagande av en god personalpolitik förverkliga även omfattande reformer då det gäller struktur och verksamhetssätt och utveckla arbetsuppgifter och kompetens. Ministerierna förväntas göra upp produktivitetsprogram i enlighet med målet för personalminskningar (närmare i kap. 7.1) i regeringens rambeslut. Programmen samlas in för behandling i regeringen före slutförandet av följande ramförslag. Den egentliga verksamhetens service- och verksamhetsprocesser skall revideras och skall mera heltäckande än hittills förverkligas elektroniskt. De centrala åtgärderna och förväntade verkningarna då det gäller ramarna för varje förvaltningsområde tas in i det rambeslut som gäller åren 2007—2010.

Alla förvaltningsområden och ämbetsverk förväntas effektivera den allmänna förvaltningen, upphandlingen, användningen av informationsteknik och stödtjänsterna. Statens första servicecentraler för ekonomi- och personalförvaltning inrättas år 2006 inom justitieministeriets, inrikesministeriets och finansministeriets förvaltningsområden. Tillväxtmålet för produktiviten i fråga om servicecentralernas uppgifter har satts till i genomsnitt 40 % fram till år 2009 då kund- och arbetstillfredsställelsen förblir på åtminstone nuvarande nivå. Förändringarna anpassas till personalens naturliga avgång. De resurser som sparas in inriktas på kärnuppgifterna. Enligt regeringens strategidokument (2005) skall alla förvaltningsområden ha inrättat servicecentraler senast år 2007 eller köpa tjänsterna hos redan inrättade servicecentraler. Servicecentralerna för ekonomi- och personalförvaltning bildar ett statligt nätverk av servicecentraler vars verksamhetsmetoder, verksamhetsfält, processer och informationssystem koordineras enligt enhetliga, gemensamma och kompatibla definitioner.

3.4. Den offentliga ekonomins hållbarhet på lång sikt

Finlands befolkning åldras under de kommande tjugo åren snabbare än i något annat EU-land. Befolkningen i arbetsför ålder börjar minska år 2010 när den första stora åldersklassen — de som är födda 1945 — fyller 65 år. Antalet arbetstagare börjar minska redan före det, om inte åldersgrupperna med de äldsta arbetstagarna börjar delta i arbetet i betydligt större utsträckning. Enligt Statistikcentralens nyaste befolkningsprognoser (2004) minskar befolkningen i arbetsför ålder (20—64-åringar) med 315 000 personer fram till år 2030.

Befolkningens åldersstruktur i Finland åren 2005—2030, 1 000 personer

Samtidigt som befolkningen i arbetsför ålder minskar, ökar antalet seniorer markant. Fram till år 2030 ökar antalet 65 år fyllda med ca 590 000 personer och försörjningskvoten, dvs. antalet 65 år fyllda i förhållande till befolkningen i arbetsför ålder, fördubblades. När det för närvarande per en senior finns fyra personer i arbetsför ålder, finns det bara två år 2030. Försörjningskvoten är den största i EU år 2025.

I Finland åldras befolkningen snabbast i hela EU-området, men har också bättre än de flesta länder förberett sig för detta:

• Statens skuldsättning och ränteutgifter har minskat. På detta sätt har man gett plats för den kommande ökningen av utgifter som föranleds av att befolkningen blir allt äldre.
• Arbetspensioner har fonderats både inom den privata och den offentliga sektorn, och trycket på en ökning av pensionsavgifterna är därför avsevärt mindre än då det gäller pensionsutgifterna.
• Den offentliga ekonomins finansiella bas har konsoliderats med en ekonomisk politik som stöder tillväxt och sysselsättning.
• Flera pensionsreformer har genomförts som stärker stabiliteten i pensionssystemets finansiering.

Den åldrande befolkningen och den minskning i arbetsinsatser detta medför verkar att också i fortsättningen leda till en långsammare ekonomisk tillväxt än den vi vant oss vid. Samtidigt ökar trycken på de offentliga utgifterna kännbart. Den största utmaningen gäller finansieringen av pensioner samt vård- och omsorgstjänster för åldringar.

Åldersrelaterade utgifter och arbetslöshetsutgifter, i procent av totalproduktionen ¹⁾

¹⁾ Hypoteser för kalkylen: arbetets produktivitet ökar med 2,0 % per år fram till år 2010 och därefter 1,75 procent, sysselsättningsgraden stiger med 72 procent före år 2030 och förblir därefter på denna nivå.

Den utgiftsökning som den åldrande befolkningen ger upphov till kan finansieras med en rimlig skattegrad endast om underlaget för beskattningen är bredare än för närvarande. Detta förutsätter en snabb förbättring av sysselsättningen och en starkt ökad produktivitet. En hållbar finansiering av den offentliga ekonomin kräver dessutom att produktionen av välfärdstjänster är kostnadseffektiv.

3.5. EU:s ekonomisk-politiska koordinering

Den finanspolitiska koordineringen

Situationen i fråga om den offentliga ekonomin i euroområdet förväntas inte förbättras under 2005, eftersom den ekonomiska utvecklingen kommer att vara svagare än vad som bedömdes vid utarbetandet av budgeten. Underskottet i den totala ekonomin beräknas uppgå till 2,6 % av BNP, vilket är nästan lika mycket som föregående år. Av länderna i euroområdet har Tyskland, Frankrike, Italien och Grekland ett allför stort budgetunderskott. I juli 2005 föreslog kommissionen att förfarandet vid alltför stora underskott skulle inledas också för Portugals vidkommande, eftersom underskottet trots stabilitetsprogrammet förväntas stiga till 6,2 procent av BNP detta år. Situationen i Italien är problematisk i synnerhet av den anledningen att den offentliga ekonomins skuldsättning fortsätter att vara hög. Detta gör landets ekonomi sårbar. Rådet beslöt i februari 2005 att man för Greklands vidkommande i förfarandet vid alltför stora underskott övergår till ett nytt skede enligt artikel 104.9 i grundfördraget. Detta nya steg gör förfarandet ännu mer förpliktigande än tidigare. Samtidigt förlängdes tidsfristen för undanröjande av det alltför stora underskottet med ett år, så att Grekland förväntas ha uppnått referensvärdet på 3 procent först år 2006. För Nederländernas vidkommande beslöt rådet i maj 2005 att förfarandet vid alltför stora underskott skulle upphöra, då det visat sig att situationen inom den offentliga ekonomin hade förbättrats snabbare än väntat och att 3-procentsgränsen underskreds redan 2004.

De alltför stora underskotten och en långsam nominell ökning av bruttonationalprodukten har lett till att euroområdets offentliga skuld i förhållande till BNP inte har gått ner. Skuldförhållandet väntas bibehållas på nuvarande nivå, vilket märkbart överstiger 70 % av BNP. Enligt rådets bedömning vilar den offentliga ekonomin inte på en hållbar grund i flera av medlemsstaterna, antingen på grund av hög skuldsättning eller till följd av den snabba utgiftsökning som den åldrande befolkningen ger upphov till.

Av länderna utanför euroområdet har också sex av de nya medlemsstaterna ett alltför stort underskott. Situationen i dessa länder förväntas dock förbättras med tiden när de följer tillnärmningsprogrammen.

Stabilitetspakten

I september 2004 tillkännagav kommissionen en revidering av stabilitets- och tillväxtpakten i enlighet med statsöverhuvudenas rekommendationer. Revideringen behandlades därefter flera gånger i rådet. I mars 2005 överlämnade rådet en rapport om huvudlinjerna i förslaget till Europeiska rådet. De nödvändiga ändringarna i sekundärlagstiftningen har därefter genomförts och den reviderade pakten har redan börjat tillämpas, bl.a. när det gällde att besluta om Italiens och Portugals alltför stora underskott. I den reviderade pakten eftersträvas en bättre balans mellan hållbarheten på lång sikt och flexibiliteten på kort sikt. En central del av det nya ramverket är målen på medellång sikt, som är förpliktigande för medlemsländerna och som måste överensstämma med målen för hållbarheten på lång sikt. Det som gör avtalsramarna flexibla är att de länder som har underskott kan ges en aning längre tid till anpassning. På så sätt kan man undvika att tvinga en medlemsstat att inleda åtstramningsåtgärder under en recession. I de nya avtalsramarna har uppställningen av mål ändrats och är nu mera krävande även i så måtto, att det vid bedömningen av de korrigeringsåtgärder som krävs av medlemsstaterna enbart beaktas strukturella åtgärder, inte åtgärder av engångskaraktär eller temporära åtgärder, vilka en del länder på senare tid har tillgripit för att försköna nyckeltalen i den offentliga ekonomin.

Ansvaret för genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten har övergått till medlemsstaternas regeringar. Detta avspeglar sig i ett beslut från Europadomstolen sommaren 2004 enligt vilket rådet har ett avsevärt spelrum i fråga om verkställigheten av förfarandet vid överstora underskott. Då ansvaret för avtalet i allt högre utsträckning vilar på medlemsstaternas regeringar, kan det förutspås att också det tryck på att upprätthålla en behärskad och hållbar offentlig ekonomi som också kommer via finansmarknaden ökar. Revideringen ökar trycket på att stärka koordineringen av den ekonomiska politiken på EU-nivå.

En annan betydande revidering då det gäller koordineringen av den ekonomiska politiken på EU-nivå är halvtidsöversynen av Lissabonstrategin. En revidering av strategin är nödvändig, eftersom det har framgått att de tillväxt- och sysselsättningsmål som uppställdes för fem år sedan inte kommer att uppnås fram till 2010. Efter revideringen riktas uppmärksamheten i strategin mot framför allt tillväxt och sysselsättning. I enlighet med detta utarbetar medlemsstaterna sina treåriga nationella Lissabonprogram, som bygger på de integrerade riktlinjerna. De integrerade riktlinjerna bildar en helhet som består av två delar. De omfattande riktlinjerna för den ekonomiska politiken innefattar makro- och mikroekonomi och riktlinjerna för sysselsättningen sysselsättningspolitiken. Syftet är att medlemsstaterna, var och en från sin egen utgångspunkt, skall förbinda sig att genomföra centrala reformer inom dessa tre områden. Med tanke på den ekonomiska politikens effektivitet är det viktigt att makroekonomin, de strukturella reformerna och sysselsättningspolitiken står i intensiv växelverkan med varandra och stöder konsolideringen av tillväxten och tillväxtpotentialen samt konkurrensförmågan. När befolkningen blir allt äldre och den globala konkurrensen allt hårdare kan hållbarheten inom EU-området inte tryggas enbart genom att satsa på stabiliteten hos den offentliga ekonomin, utan det behövs dessutom strukturella förändringar inom pensions- och hälso- och sjukvårdssystemen, men också mera vittgående.

Europas framtid beror i sista hand på den ekonomiska tillväxtpotentialen. Lissabonstrategin har hittills inte lyckats infria de förväntningar som riktats mot den. I och med revideringen övergår ansvaret för verkställigheten av strategin i allt större utsträckning till medlemsstaterna, som i samband därmed förväntas förbinda sig att verkställa nödvändiga reformer. Det har samtidigt ansetts vara viktigt att reformerna för att driva på marknadsintegrationen fortsätter också inom Europeiska unionens område. En synnerlig viktig position intar finansmarknadsintegrationen och den inre marknaden för tjänster. Också stärkandet av innovationsverksamheten och den ekonomiska dynamiken har en viktig ställning i strategin. Från denna synpunkt sett är det viktigt att öppenheten inom unionens område — också den yttre öppenheten — ökar.