Talousarvioesitys 2008

7. Valtion resurssihallinto

Valtion resurssihallinnon keskeiset tehtävät ovat valtiotyönantajan toiminta ja hallinnon kehittäminen. Valtion budjettitalouden piirissä työskentelee v. 2008 n. 120 000 henkilöä ja työvoimakustannukset ovat n. 5,3 mrd. euroa.

7.1. Työnantaja- ja henkilöstöpolitiikka

Lähtökohtana on, että henkilöstöjohtaminen on osa kokonaisjohtamista kaikilla tasoilla. Valtiokonsernin henkilöstöjohtamisen linjaukset integroidaan keskeisiin ohjausprosesseihin. Hyvällä henkilöstöjohtamisella ja työelämän kehittämisellä varmistetaan valtion toimintayksiköiden palvelukyky ja keskus- ja aluehallinnon uudistusten sekä kehittämisohjelmien, kuten tuottavuustavoitteiden, toteutuminen. Henkilöstön osaaminen, työhyvinvointi ja sitoutuminen ovat olennaisen tärkeitä muutosten onnistuneessa toteutuksessa. Henkilöstön asemaa organisaatioiden muutostilanteissa koskevaan valtioneuvoston periaatepäätökseen 23.3.2006 liittyen valtiovarainministeriö linjasi vuoden 2007 alussa henkilöstön kehittämisen periaatteet ja tavoitteet valtionhallinnossa. Valtiovarainministeriö on kesäkuussa 2007 käynnistänyt laajamittaisen Finwin - Uudistuva valtionhallinto - Uuteen johtajuuteen -ohjelman. Ohjelmalla tähdätään muutosjohtamisen prosessien ja toimintatapojen uudistamiseen, tarkistamiseen ja kehittämiseen yhteistyössä henkilöstön kanssa.

Valtiovarainministeriö on valmistellut laajassa yhteistyössä valtionhallinnon ylimmän johdon uudistusta, jonka tavoitteena on parantaa johtamisen laatua ja tuloksellisuutta voimakkaasti muuttuvassa toimintaympäristössä. Keskushallinnon rakenteelliset muutokset, hallitusohjelman poikkihallinnollisten tavoitteiden toteuttaminen ja ylimmän johdon lisääntyvä poistuma edellyttävät aikaisempaa enemmän ylimmän johdon ammatillisuutta ja sitoutumista valtiokonsernin yhteisiin tavoitteisiin.

Valtion virka- ja työehtosopimukset vuosille 2005—2007 ovat voimassa 30.9.2007 saakka. Valtion henkilöstön ansioiden arvioidaan nousevan v. 2007 sopimusten soveltamisesta johtuen 1,1 %. Uuden sopimuskauden palkantarkistuksia ei ole ennakoitu tässä talousarvioesityksessä. Valtion palkkausjärjestelmät on uudistettu lähes kattavasti. Niiden käyttöönotto lisää palkkausmenoja menokehyksissä ennakoidun mukaisesti. Valtion palkkakilpailukyvyn parantamiseksi valmistellaan palkkausten tarkistamista syksyllä 2007 työnantajapäätöksin siten, että siihen käytettäisiin valtiohallinnossa kokonaisuudessaan yksi prosentti palkkausmenoista. Tämän edellyttämät lisämäärärahatarpeet käsitellään vuoden 2007 syksyn lisätalousarvioesityksen ja vuoden 2008 talousarvion täydennysesityksen yhteydessä.

Taulukko 29. Budjettitalouden henkilöstöä kuvaavia tunnuslukuja vuosina 2005—2008

¹⁾ Tiedot ovat eläkemenoja lukuunottamatta ennakkotietoja.

²⁾ Vuosien 2007 ja 2008 tiedot ovat pääosin arvioita. Niissä on huomioitu tuottavuuden parantamisen mahdollistama valtion henkilöstön väheneminen, mutta ei muita vuoden 2008 talousarvioesitykseen sisältyviä henkilöstömuutoksia.

³⁾ Arvioissa on otettu huomioon tiedossa olevista sopimusmuutoksista ja sopimusten soveltamisesta (mm. uusien palkkausjärjestelmien käyttöönotosta) aiheutuvat lisäykset.

Valtion tuottavuusohjelman toteuttamisen seurauksena valtion henkilöstömäärä vähenee vuodesta 2007 vuoteen 2008. Tavoitteena on, että työvoimantarve olisi n. 2 200 henkilötyövuotta pienempi kuin v. 2007. Kehyspäätöksen perustana oleva, tuottavuuden parantamiseen perustuva valtion henkilöstön vähentämistavoite vuodesta 2005 vuoteen 2008 mennessä on yhteensä 3 323 henkilötyövuotta. Hallitus käsittelee tuottavuusohjelman etenemistä syksyllä 2007. Mikäli hallinnonalan tuottavuustoimenpiteiden toteuttaminen, aikataulu tai vaikutus henkilöstötarpeeseen poikkeaa suunnitelmista, hallitus päättää korjaavista toimenpiteistä.

7.2. Hallinnon kehittäminen

Hallituksen tavoitteena on aktiivisella tietoyhteiskuntapolitiikalla helpottaa ihmisten arjen palvelujen saatavuutta, lisätä kilpailukykyä ja tuottavuutta, edistää alueellista ja sosiaalista tasa-arvoa sekä turvata julkisten palvelujen saatavuus ja laatu. Julkisen sektorin palvelurakenteita uudistetaan asiakaslähtöisesti hyödyntämällä laajamittaisesti tieto- ja viestintätekniikkaa sekä uudistamalla toimintamalleja. Kansalaisten ja yritysten osaamista sähköisten palvelujen käyttäjinä edistetään. Palvelurakenteiden uudistamisen yhteydessä turvataan palvelujen saatavuus suomen, ruotsin ja saamen kielellä. Valtion tuottavuusohjelman toteuttamista ja valtion hallinnon työpaikkojen alueellistamista jatketaan.

Hallintouudistusten toteuttamisessa turvataan henkilöstön asema. Uudistusten yhteydessä varmistetaan valtion kriisijohtamismallin toteutuminen hallinnon kaikilla tasoilla. Suurimpien valtiollisten ja kunnallisten uudistushankkeiden kielellisten vaikutusten arviointi säännönmukaistetaan.

Keskushallinto

Valtion keskushallintoa uudistetaan mm. siirtämällä ministeriöistä siirrettävissä olevia toimeenpanotehtäviä ja muut kuin valtakunnalliset kehittämistehtävät alue- ja paikallishallinnolle sekä huolehtimalla ministeriöiden toimialajakojen ajanmukaisuudesta. Tämä edellyttää, että esimerkiksi ministeriötehtävät ja keskusvirastotehtävät erotetaan toisistaan ja keskusvirastotehtävät arvioidaan uudelleen. Keskeiset hallinnon kehittämistehtävät kootaan 1.1.2008 valtiovarainministeriöön, perustetaan työ- ja elinkeinoministeriö sekä muodostetaan sisäasiainministeriöön maahanmuutosta ja kotoutuksesta vastaava kokonaisuus. Valtion sektoritutkimuksen ohjausjärjestelmä uudistetaan nopealla aikataululla valtioneuvoston määrittämiin aihepiireihin perustuvaksi sekä tehdään tutkimuslaitoskentän rakenneuudistuksia koskevat päätökset v. 2008. Suomen Pankin johtokunnan nimittämismenettely uudistetaan sekä yhdistetään rahoitus- ja vakuutustarkastus yhdeksi viranomaiseksi, jonka toiminta alkaa vuoden 2009 alussa.

Alue- ja paikallishallinto

Aluehallintoa uudistetaan ja kansanvaltaistetaan. Lääninhallitusten, työvoima- ja elinkeinokeskusten, muiden piirihallintoviranomaisten sekä maakuntien liittojen työnjakoa täsmennetään, poistetaan päällekkäisyydet ja vähennetään hallintoviranomaisten määrää. Samassa yhteydessä arvioidaan niiden aluejakoa. Nykymuotoisen lääninhallinnon tehtävät organisoidaan uudelleen, valtion aluehallintoa uudistetaan kokoamalla lupa-, valvonta- ja oikeusturvatehtäviä yhteen sekä siirretään kehittämispoliittista toimivaltaa kansanvaltaiseen ohjaukseen. Lisäksi selvitetään aluekehittämisen voimavarojen kokoamista valtion talousarviossa maakunnittain ja ministeriöittäin yhdelle momentille ja niiden päättämisestä siirtämistä alueille. Uudistukset toteutetaan vuoteen 2010 mennessä. Kihlakuntahallinto puretaan vuoden 2008 alusta, mutta kihlakuntajako jää edelleen voimaan. Kihlakunnanvirastojen yhteinen henkilöstö siirretään poliisin, ulosoton, syyttäjälaitoksen ja maistraattien palvelukseen.

Toiminta hallinnonaloilla

Oikeushallinnossa ulosottopiirien määrää vähennetään ja riidattomien saatavien perintää yksinkertaistetaan. Käräjäoikeusverkoston uudistamista jatketaan sekä valmistellaan kiinteistöjen kirjaamisasioiden siirto maanmittauslaitokselle. Ahvenanmaan asioita koskevaa yhteistoimintaa valtioneuvostossa uudistetaan siten, että siitä vastaa toimivaltaisena ministeriönä ja sihteeristönä oikeusministeriö.

Sisäasiainhallintoon 1.1.2008 muodostettavaan maahanmuutosta ja kotoutuksesta vastaavaan kokonaisuuteen siirretään työministeriöstä politiikkaosaston maahanmuuttopolitiikan tiimi, toimeenpano-osaston maahanmuutto- ja työlupa-asioiden tiimi, etnisten suhteiden neuvottelukunta, vastaanottokeskukset sekä vähemmistövaltuutetun toimisto ja syrjintälautakunta. Poliisin tietohallintokeskuksen pohjalta perustettava hallinnonalan uusi tilaaja-tuottajaperiaatteella toimiva tietotekniikkakeskus aloittaa toimintansa 1.3.2008. Poliisin hallintorakenteen kehittämistä jatketaan siten, että uudistukset voivat tulla voimaan v. 2009. Kihlakuntahallinnon purkautuessa suurin osa henkilöstöstä siirtyy poliisitoimeen.

Puolustushallinnon palvelukeskuksesta tulee 1.1.2008 talous- ja henkilöstöhallinnon palveluja puolustusvoimille ja puolustusministeriölle sekä muille valtionhallinnon organisaatioille tarjoava puolustusministeriön alainen virasto.

Valtiovarainhallintoon siirretään 1.1.2008 sisäasiainministeriöstä kuntaosasto, alueiden ja hallinnon kehittämisosaston alue- ja paikallishallintoyksikkö sekä KuntaIT-yksikkö tehtävineen. Myös läänin- ja rekisterihallinto siirtyvät sisäasiainministeriöstä valtiovarainministeriön hallinnonalalle. Verohallinnosta muodostetaan 1.1.2008 lukien yksi virasto, jolla on valtakunnallinen toimivalta. Valtiovarainministeriö sovittaa yhteen ja ohjaa kunta- ja palvelurakenneuudistuksen edellyttämää eri ministeriöissä tapahtuvaa lainvalmistelutyötä siten, että uudistuksen täytäntöönpanoon voidaan ryhtyä kunnissa ja alueilla vuoden 2009 alusta lukien.

Opetushallinnossa yliopistojen talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus aloittaa toimintansa v. 2008. Alueellisten taidetoimikuntien sihteeristö siirretään sisäasiainministeriön toimialalta opetusministeriön toimialalle. Varhaiskasvatuksen asema hallinnossa selvitetään sekä valmistellaan yliopistolain kokonaisuudistus tavoitteena vahvistaa yliopistojen taloudellista autonomiaa. Teknillisen korkeakoulun, Helsingin kauppakorkeakoulun ja Taideteollisen korkeakoulun yhdistämistä innovaatioyliopistoksi valmistellaan siten, että se voi aloittaa toimintansa v. 2009.

Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalalla toimivasta Tieliikelaitoksesta muodostetaan valtion kokonaan omistama yhtiö 1.1.2008. VR-konsernista siirretään valtakunnallinen junaohjaustoiminto Ratahallintokeskukseen perustettavaan liikenteenhallintakeskukseen ja Rautatievirastosta matkalippujen tarkastustoiminto Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnalle. Merenkulkulaitoksen tuotantotoimintojen eriyttämisen valmistelua jatketaan sekä selvitetään Varustamoliikelaitoksen ja Luotsausliikelaitoksen toiminnan kehittämisvaihtoehtoja. Matkustaja-alusten miehistökustannusten ennakonpidätysten maksuvapautus poistuu ja vastaava tuki siirtyy maksettavaksi Merenkulkuhallituksesta osana kauppa-alusten suoraa tukea.

Työ- ja elinkeinoministeriö aloittaa toimintansa 1.1.2008. Uudessa ministeriössä yhdistyvät kauppa- ja teollisuusministeriön sekä työministeriön nykyiset tehtävät lukuun ottamatta pakolaisuus- ja siirtolaisuusasioita sekä kuntouttavan työtoiminnan, työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen osallistuvien opintososiaalisten etujen ja työmarkkinatuen määrärahoja. Uuteen ministeriöön siirretään myös sisäasiainministeriöstä alueiden ja hallinnon kehittämisosasto lukuun ottamatta alue- ja paikallishallintoyksikköä ja KuntaIT-yksikköä, sekä sosiaali- ja terveysministeriöstä työelämän vetovoiman ja työikäisten työ- ja toimintakyvyn edistämiseksi käynnistettyyn valtakunnalliseen ohjelmaan liittyvät asiat. Lisäksi selvitetään maaseutuyrittäjyyden toimintojen sijoituspaikka. Valtion teknillisen tutkimuskeskuksen liikelaitostamisen valmistelua jatketaan siten, että liikelaitos voi aloittaa toimintansa vuoden 2009 alusta.

Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalle siirretään 1.1.2008 lukien hallitusohjelman mukaisesti työministeriöstä toimeentuloturva-asiat ja ympäristöministeriöstä asumistukiasiat.

Ympäristöhallinnossa aloittaa 1.1.2008 toimintansa Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus.

7.3. Tuottavuuden kehittäminen

Valtionhallinnon tuottavuuden nostamisen tavoitteena on osaltaan tukea kasvun edellytyksiä pienentämällä julkisen sektorin osuutta voimakkaasti supistuvasta työvoimasta ja turvata näin yksityisen sektorin työvoiman saatavuutta. Tuottavuusohjelman toteuttaminen vahvistaa valtiontalouden kestävyyttä, hillitsee menojen kasvua, lisää voimavarojen uudelleenkohdentamismahdollisuuksia sekä tukee valtionhallinnon ja palvelutuotannon rakenteellisia uudistuksia. Samalla valtion kilpailukyky työvoimasta paranee. Tuottavuutta ja tehokkuutta lisäävien hankkeiden tavoitteena on myös osaltaan parantaa palveluja ja niiden saatavuutta sekä vaikuttaa myönteisesti työolojen ja työtyytyvyyden kehittymiseen. Siirtyminen sähköisiin palveluihin nopeutuu. Tavoitteena on suunniteltu ja todennettavissa oleva julkisen hallinnon ja palvelujen tuottavuuden kasvu ja voimavarojen uudelleenkohdentaminen.

Hallitusohjelman mukaisesti hallitus jatkaa valtionhallinnon tuottavuusohjelman toteuttamista ja päättää kevään 2008 kehyksen yhteydessä uusista toimenpiteistä. Edellisen hallituksen päättämät tuottavuutta lisäävät toimenpiteet, joiden toteuttaminen on käynnissä, johtavat valtion henkilöstömäärän pienenemiseen vuoteen 2011 mennessä yhteensä n. 9 600 henkilötyövuodella verrattuna vuoden 2005 henkilöstömäärään sekä vastaaviin säästöihin ja menojen uudelleenkohdentamismahdollisuuksiin. Vuonna 2008 tuottavuutta lisäävät toimenpiteet pienentävät henkilöstötarvetta yhteensä 2 170 henkilötyövuodella. Tuottavuuden parantamisen mahdollistama henkilöstötarpeen pieneneminen on otettu huomioon talousarvioesityksessä siltä osin, kuin tuottavuushankkeiden vaikutukset kohdistuvat vuodelle 2008. Koko valtionhallinnon tasolla muutokset voidaan toteuttaa henkilöstön luonnollisen poistuman puitteissa, sillä luonnollisen poistuman arvioidaan v. 2008 olevan n. 5 400 henkilöä, josta varsinaiselle vanhuuseläkkeelle siirtyy n. 2 400 henkilöä.

Henkilöstötarpeen väheneminen johtaa menosäästöihin, jotka vaihtelevat tuottavuutta lisäävien hankkeiden toteutuksen mukaisesti. Osan tuottavuushankkeen aikaansaamasta menosäästöstä hallinnonalat ovat voineet kohdentaa uudelleen, ja loppuosa on luettu koko valtiontalouden menoja vähentäväksi säästöksi. Talousarvioesityksessä on otettu huomioon edellisen hallituksen päättämän tuottavuusohjelman mukaiset toimenpiteet kuitenkin siten, että joidenkin ministeriöiden ehdotusten pohjalta on tehty toimenpiteiden uudelleenkohdennuksia ja ajoitusten muutoksia.

Tuottavuutta lisääviä hallinnonalakohtaisia toimenpiteitä ja niiden vaikutuksia on käsitelty pääluokka-, luku- ja momenttikohtaisissa perusteluissa.

Taulukko 30. Tuottavuutta lisäävien toimenpiteiden vaikutukset henkilöstötarpeeseen

Jo käynnistettyjen tuottavuustoimien toimeenpanon rinnalla käynnistetään hallitusohjelman mukaisesti uusien toimenpiteiden valmistelu välittömästi. Vanhuuseläkkeelle siirtyvien määrän kasvun johdosta valtion henkilöstön luonnollinen poistuma nousee varsinkin vuodesta 2011 lähtien ja pysyy korkealla tasolla koko ensi vuosikymmenen. Vuonna 2007 vanhuuseläkkeelle siirtyy n. 2 100 valtion palveluksessa olevaa ja vuodesta 2012 lähtien vuosittain jo yli 3 700 henkilöä. Sekä menopaineiden että työvoimakilpailun asettamien haasteiden takia on perusteltua jatkaa palvelujen ja hallinnon uudistumiseen ja tehostumiseen johtavien tuottavuustoimenpiteiden toteuttamista sekä valmistella ja päättää uusien toimenpiteiden toteuttamisesta.

Hallitus tarkastelee tuottavuustoimia koskevia uusia ehdotuksia loppusyksystä 2007 ja tekee päätökset lisätoimista kevään 2008 kehyksen yhteydessä. Toimenpiteiden vaikutukset kohdistuisivat myös vuoden 2011 jälkeiseen aikaan. Hallitus tähtää siihen, että uusilla toimenpiteillä tuottavuus paranee ja valtion henkilöstömäärä supistuu edelleen 4 800 henkilötyövuodella. Toimenpiteet toteutetaan huolehtien samalla palvelutasosta ja toiminnan kehittämisestä.

Talousarviossa on varauduttu tuottavuutta lisäävien tietotekniikkahankkeiden ja eräiden keskeisten tietojärjestelmien kehittämishankkeiden rahoitukseen eri hallinnonaloilla yhteensä 10 milj. eurolla. Määrärahalla rahoitetaan summaaristen asioiden käsittelyn tehostamista, vaalitietojärjestelmän uusimista ja sähköisen äänestyksen kehittämistä, oikeusrekisterikeskuksen tietoteknisen ympäristön kehittämistä, hätäkeskustietojärjestelmää, valtion yhteistä suunnittelu- ja seurantajärjestelmää, valtion yhteistä tilaustenhallintajärjestelmää, kiinteistötietojärjestelmää, kiinteistövaihdantajärjestelmää, yliopistolaitoksen rakenteellista kehittämistä sekä maaseutuviraston ja elintarvikeviraston yhteistä IT-infrastruktuuria. Lisäksi talousarviossa on varauduttu rahoittamaan muita tuottavuuden edistämiseen tähtääviä tietohallintoinvestointeja, tutkimuksia, selvityksiä sekä koulutus- ja muiden palvelujen hankintoja 11,5 milj. euron määrärahalla.

Luonnollinen poistuma antaa merkittävän mahdollisuuden toteuttaa palvelukykyä, tehokkuutta ja tuottavuutta lisääviä laajojakin uudistuksia voimassa olevia palvelussuhteita vaarantamatta. Hallituksen tavoitteena on, että tuottavuutta parannetaan rinnan työelämän laadun kanssa. Tuottavuuden paranemisen edellytyksiä ovat hyvä johtaminen ja esimiestyö sekä yhteistoiminta. Tuottavuusohjelmien toteuttaminen sovitetaan henkilöstön palvelusuhteiden turvaamisen, työn jatkuvuuden ja työelämän laadun kehittämisen tavoitteisiin. Tuottavuusohjelmat tulee valmistella ja toteuttaa hyvässä yhteistoiminnassa henkilöstön ja sen edustajien kanssa kaikilla tasoilla.

Tuottavuusohjelmien toteuttamisessa sovelletaan valtioneuvoston 23.3.2006 tekemää muutostilanteiden henkilöstöpolitiikkaa koskevaa periaatepäätöstä, joka on valmisteltu yhteistoiminnassa valtion henkilöstöjärjestöjen kanssa.

Talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskukset

Aiempien päätösten mukaisesti valtionhallintoon on päätetty perustaa viisi talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskusta. Palvelukeskuksiin ja niitä varten kehitettyihin prosesseihin tukeutuminen mahdollistaa talous- ja henkilöstöhallinnon tehtävien tuottavuuden ja tehokkuuden merkittävän lisäämisen ja toiminnan laadun kehittämisen sekä henkilöstömäärän vähentämisen palvelujen tuotannossa. Oikeusministeriön palvelukeskus toimii Hämeenlinnassa, Turussa ja Kuopiossa, sisäasiainhallinnon Joensuussa sekä väliaikaisissa toimipisteissä Helsingissä, Hämeenlinnassa ja Rovaniemellä, puolustusvoimien palvelukeskus toimii Hämeenlinnassa ja valtiovarainministeriön hallinnonalan talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus toimii Hämeenlinnassa, Porissa ja Helsingissä. Yliopistojen talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus perustetaan Vaasaan ja sen sivutoimipisteet sijoitetaan Joensuuhun ja pääkaupunkiseudulle. Palvelukeskus aloittaa toimintansa v. 2008 siten, että yliopistot siirtyvät vaiheittain palvelukeskuksen asiakkaiksi vuoden 2009 loppuun mennessä. Palvelukeskukset toimivat nettobudjetoituina maksullista palvelua tuottavina virastoina tai yksikköinä.

Talousarvioesityksessä on varauduttu hankkimaan palvelukeskusten ja virastojen käyttöön yhteinen, keskitetysti rahoitettu talous- ja henkilöstöhallinnon tietojärjestelmä.

Hankintatoimen, tietohallinnon ja toimitilahallinnon kehittäminen

Valtionhallinnon hankintatointa tehostetaan hyödyntämällä mittakaavaetuja, ohjaamalla hankintayksiköitä keskittymään ydintoiminnan hankintoihin ja vähentämään turhaa hankintatoimea, kehittämällä hankintatoimen prosesseja ja lisäämällä hankintayksiköiden sitoutumista keskitetysti kilpailutettujen sopimusten hyödyntämiseen. Lisäksi pyritään parantamaan hankintojen ammattitaitoista hoitamista ja kehittämään hankintaohjeistusta.

Valtionhallinnon tietohallinnon kehittämisessä on siirrytty konsernimaiseen toimintatapaan. Tavoitteena on parantaa palvelujen laatua sekä tehostaa IT-ratkaisujen käyttöönottoa koko valtionhallinnossa. Tuottavuushyödyt näkyvät palvelujen laadun lisäksi kokonaiskustannuksissa ja henkilöstömäärissä. Vuoden 2008 talousarvioesityksessä IT-johtamisyksikön kehittämishankkeille on varattu 2,4 milj. euroa ja yhteisten henkilöstö- ja taloushallinnon tietojärjestelmien uudistamiseen ja integrointiin 8 milj. euroa.

Valtion toimitilahallinnossa toteutetaan toimitilojen palveluja ja käyttöä tehostavaa, uusia työskentelytapoja tukevaa sekä uuden tietotekniikan huomioivaa toimintalinjaa ja ratkaisuja.