Statsbudgeten 2011

3. Budgetpropositionens ekonomisk-politiska utgångspunkter och mål

3.1. Finanspolitiken

Den historiskt sett djupa recession som drabbat Finland har åtgärdats systematiskt. Under den ekonomiska krisen har oron över sysselsättningen och den ekonomiska handlingskraften betonats vid dimensioneringen av finanspolitiken. Regeringen har reagerat snabbt på den försämrade ekonomiska situationen genom att vidta stimulansåtgärder som har lett till att konsumenternas förtroende har upprätthållits. Tack vare den linje som valts för den ekonomiska politiken är arbetslösheten betydligt lägre än den kunde ha varit redan på grund av den kraftigt minskade bruttonationalprodukten.

År 2010 beräknas underskottet i den offentliga ekonomin i förhållande till bruttonationalprodukten överstiga den underskottsgräns på 3 % som uppställts i EU:s stabilitets- och tillväxtpakt. Regeringen har som mål att Finland ska höra till de första länderna inom euroområdet där den offentliga ekonomin återfår det skick som förutsätts i Europeiska unionens stabilitetskriterier.

Regeringen förbinder sig att bedriva en ansvarsfull och långsiktig finanspolitik. Regeringen fortsätter att följa det ramförfarande som man enades om i programmet för Vanhanens andra regering och följer den ram för valperioden som fastställdes i maj 2007. För att främja tillväxten och sysselsättningen har regeringen beredskap för interna överföringar inom ramarna.

Effekterna av och kostnaderna för tidsbestämda stimulansåtgärder eller åtgärder av engångsnatur gäller huvudsakligen åren 2009—2011. I fråga om dessa åtgärder behövs inga separata beslut om avvikande förfarande. Åren 2010 och 2011 kommer de första stegen att tas i riktningen mot en balansering av den offentliga ekonomin. De överenskomna höjningarna av mervärdesskatten, energiskatterna, sötsaks- och läskedrycksacciserna samt avfallsskatten har lett till att finanspolitiken håller på att byta riktning från en stimulerande politik mot en åtstramande politik.

Regeringen utarbetar en plan som omspänner de två förestående valperioderna och som gäller stabiliseringen av den offentliga ekonomin och minskningen av hållbarhetsunderskottet. Planen utarbetas när regeringen fått tillgång till resultaten av det program för hållbar ekonomisk tillväxt och sysselsättning som sammanställs på trepartsbasis. Den offentliga skuldens andel av bruttonationalprodukten ska stabiliseras till en nivå som understiger 60 %.

3.2. Den offentliga ekonomins hållbarhet på lång sikt

Finlands befolkning åldras snabbare än i någon annan EU-medlemsstat. Befolkningen i arbetsför ålder börjar minska redan år 2010 när den första stora åldersklassen, de som är födda 1945, fyller 65 år. Enligt Statistikcentralens befolkningsprognos (2009) minskar befolkningen i arbetsför ålder (15—64 år) kraftigt under 2010-talet. Minskningen avtar något under 2020-talet. Invandringen medför att befolkningen i arbetsför ålder börjar öka från och med 2030. Enligt befolkningsprognosen är dock befolkningen i arbetsför ålder fram till år 2060 totalt sett ca 74 000 personer färre än år 2008.

Nedgången i befolkningen i arbetsför ålder kommer att bromsa den kommande ekonomiska tillväxten avsevärt. Då vi förra seklet blev vana med en årlig tillväxttakt på drygt 3 %, blir vi i fortsättningen tvungna att vänja oss vid en långsammare årlig tillväxt på drygt 1½ %, eftersom den ekonomiska tillväxten är helt beroende av en ökning av produktiviteten.

Samtidigt som befolkningen i arbetsför ålder minskar, ökar antalet seniorer markant. Fram till år 2060 ökar antalet personer som fyllt 65 med ca 895 000, och försörjningskvoten fördubblas (tablå 5). När det för närvarande per en senior finns fyra personer i arbetsför ålder, kommer det år 2060 att finnas enbart två. Denna utveckling beror inte enbart på att de stora åldersgrupperna uppnår pensionsåldern, utan i bakgrunden finns också det faktum att livslängden hela tiden ökar. Till följd av detta kommer antalet 85-åringar att öka allra snabbast. Deras antal förväntas år 2060 vara uppe i över 460 000, då de nu är ca 115 000.

Tablå 5. Befolkningens åldersstruktur 2008—2060 (1 000 personer)¹⁾

¹⁾ Källa: Statistikcentralens befolkningsprognos 2009, i fråga om 2008 förverkligad utveckling.

Enligt befolkningsprognosen stiger den förväntade livslängden för en 65-årig man med 8 år och för en kvinna i samma ålder med 7 år fram till år 2060. Det är positivt att livslängden ökar och det speglar en ökad välfärd, men samtidigt ökar behovet av åldringsvård. Problemen med att finansiera utgifterna för vård och omsorg kunde lindras, om de äldres aktiva år kunde utökas med ungefär samma antal som levnadsåren ökar. Den ökade livslängden utgör inte på lång sikt något betydande hot mot en hållbar finansiering av pensionerna pga. den livslängdskoefficient som har tagits i bruk 2010 och som anpassar pensionsutgifterna till förändringar i den förväntade medellivslängden. Pensioneringen av de stora åldersklasserna kommer dock att medföra en avsevärd ökning av pensionsutgifterna under 2010-talet.

En hållbar finansiering av den offentliga ekonomin prövas i en situation då utgiftstrycket i fråga om pensioner och omsorgstjänster ökar samtidigt som arbetskraften minskar och tillväxten både i fråga om nationalprodukten och skattebasen avtar. Enligt beräkningar som gjorts vid social- och hälsovårdsministeriet med hjälp av SOME-modellen kommer åldersrelaterade utgifter, dvs. utgifter för pensioner, hälso- och sjukvård och långtidsvård, att i vårt land öka med knappt 6 procentenheter i förhållande till totalproduktionen fram till år 2030. Det största trycket på en höjning av pensionsutgifterna infaller under 2010-talet, medan utgifterna för omsorg ökar kraftigast efter detta.

I Finland har man redan länge förberett sig på det utgiftstryck som den snabbt åldrande befolkningen ger upphov till:

• Staten har under goda tider genom sin strama finanspolitik minskat sin skuldsättning och därmed ränteutgifterna. På detta sätt har man gett plats för den kommande ökningen av utgifter som föranleds av att befolkningen blir allt äldre.
• Arbetspensioner har fonderats, och trycket på en ökning av pensionsavgifterna är därför avsevärt mindre än då det gäller pensionsutgifterna.
• Det har genomförts flera pensionsreformer, som avsevärt stärker stabiliteten i pensionssystemets finansiering.

På grund av den ekonomiska krisen befinner sig den offentliga ekonomin i en allt mer sårbar ställning när det gäller att ta emot de utgiftstryck som befolkningens stigande medelålder och den minskande skattebasen medför. Tryggandet av den offentliga ekonomins hållbarhet utgör således en allt större utmaning. Enligt nuvarande bedömning är det överskott i den offentliga ekonomin som behövs för att trygga hållbarheten på lång sikt till följd av den åldersrelaterade utgiftsökningen ca 4 % i förhållande till totalproduktionen. Denna bedömning har inte ändrats nämnvärt under de senaste åren, även om det har skett en avsevärd försämring av den offentliga ekonomin.

När det gäller att stärka den offentliga ekonomins hållbarhet är en förlängning av arbetskarriärerna av central betydelse. Det beräknas att en förlängning av arbetskarriärerna med ett år på lång sikt minskar hållbarhetsunderskottet med cirka en procentenhet, eftersom det ökar sysselsättningen och den ekonomiska tillväxten och därmed stärker den offentliga ekonomins finansiella bas. En annan viktig åtgärd för att minska hållbarhetsunderskottet är att öka produktiviteten i välfärdstjänsterna. Enligt uppskattning innebär en årlig ökning på 0,25 % av dessa tjänsters produktivitet att hållbarhetsunderskottet minskar med en procentenhet.

3.3. EU:s ekonomisk-politiska samordning

Till följd av den ekonomiska och finansiella krisen inledde Europeiska unionen i årsskiftet 2008—2009 en stimulansplan, som grundade sig på samordnade tillfälliga stödåtgärder inom unionen och i de enskilda medlemsstaterna. Samordningen gällde också finansmarknaden. De nationella stödåtgärderna samordnades i syfte att undvika eventuella gränsöverskridande sidoeffekter som skadar verksamheten på marknaden. Samordningen kompletterades av Europeiska centralbankens extraordinära åtgärder som syftade till att skapa tillräcklig likviditet på finansmarknaden. Det globala samarbetet på G20-nivå som EU-länderna har deltagit i har fått en allt viktigare roll i den ekonomiska politiken och i synnerhet inom finansmarknaden. Detsamma gäller också för samarbetet mellan EU och Internationella valutafonden (IMF). När krisen fördjupades hamnade EU-länderna Grekland, Lettland, Rumänien och Ungern i en situation där de behövde finansieringsstöd av såväl EU som IMF.

År 2009 inleddes en diskussion om s.k. exitstrategier. Samordnade åtgärder för avveckling av de extraordinära åtgärderna behövs både inom finanspolitiken och på finansmarknaden. Avvecklingens framskridande inom finanspolitiken och tillbakadragandet av extraordinära åtgärder påverkar för sin del i vilken takt man inom den monetära politiken börjar avstå från undantagsåtgärder och bedriva en stramare räntepolitik. Avvecklingen inom finanspolitiken ska inledas senast år 2011, men särskilt i fråga om vissa sårbara länder har man ansett att åtgärder måste vidtas redan tidigare. Genomförandet av exitstrategierna och rapporteringen om det utgör en del av genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten. På grund av underskottens omfattning är det fråga om en mångårig korrigering. För varje underskottsland har det fastställts tidsplaner och mål för korrigeringarna enligt respektive lands underskott och skuldkvot.

Våren 2010 uppstod en helt ny situation när den ekonomiska situationen i Grekland tillspetsades och en medlemsstat i euroområdet för första gången var tvungen att ansöka om externt finansieringsstöd. Detta har haft betydande konsekvenser för utvecklingen av samordningen av den ekonomiska politiken på EU-nivå, eftersom man har kunnat konstatera att de förfaranden som hittills har tillämpats inte är tillräckliga för att förhindra en kris som påverkar hela området.

Marknadens uppmärksamhet har också riktats framför allt mot de offentliga ekonomiernas skuldsättning och därför fick den ekonomiska och finansiella krisen år 2010 allt mer karaktären av en skuldkris i den offentliga ekonomin. Trycket att göra korrigeringar har i synnerhet gällt skuldsatta länder, samtidigt som ränteskillnaderna i länderna inom euroområdet har vuxit. Marknadens uppmärksamhet riktades först mot Grekland, vars underskottssiffror på grund av statistikfel dessutom visade sig vara större än vad som uppgetts. Även om Grekland vintern 2010 inledde nya, relativt stränga korrigeringsåtgärder i enlighet med ECOFIN-rådets rekommendationer lugnade sig inte situationen på marknaden innan man kom överens om ett omfattande stödpaket i samarbete med IMF.

För att skuldkrisen inte ska sprida sig ytterligare till andra sårbara länder i euroområdet kom man i maj 2010 överens om en betydligt mer omfattande finansieringsmekanism än den föregående. Mekanismen som uppgår till sammanlagt 750 miljarder euro kan användas när ett land i euroområdet råkar i stora svårigheter. Samtidigt som det avtalades om den nya mekanismen inleddes också arbetet med att förnya samordningen av den ekonomiska politiken på EU-nivå under ledning av Europeiska rådets ordförande van Rompuy. Avsikten är att stärka stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande karaktär genom att utveckla sanktionsmekanismen, fästa vikt vid målen på medellång sikt och ytterligare betona betydelsen av skuldkriteriet. Samtidigt fäster man inte bara uppmärksamhet vid den offentliga ekonomins stabilitet och hållbarhet, utan i allt större utsträckning även vid den den allmänna totalekonomiska stabiliteten, såsom extern balans och konkurrenskraft.

Budgetsamordningen och budgetramarna på medellång sikt utvecklas med målet att de ska vara ännu mer förpliktande. Europa 2020-strategin, som är en fortsättning på Lissabonstrategin, bidrar till samordningen av den ekonomiska politiken. Strategin fokuserar bl.a. på flaskhalsar som bromsar den ekonomiska tillväxten och på gemensamma mål, som syftar till att stärka tillväxten och konkurrenskraften inom unionen på lång sikt.