Talousarvioesitys 2014

Selvitysosa:

Suomen turvallisuusympäristö on tällä hetkellä vakaa, mutta turvallisuuspoliittisia muutoksia voi syntyä äkillisesti. Suomi voi joutua painostuksen tai voimankäytön kohteeksi yleiseurooppalaisessa tai alueellisessa kriisissä, jossa sotilaallista voimaa voidaan käyttää rajoitetusti osana poliittista tai taloudellista painostusta. Laajamittaisen sotilaallisen voimankäytön uhka on pieni, mutta sitä ei voi sulkea pois pitkällä aikavälillä.

Lähialueen turvallisuuspoliittisen kehityksen ohella keskeisimmät Suomen toimintaympäristöön vaikuttavat tekijät ovat uhkien luonteen monimuotoistuminen sekä talouden ja kansainvälisen yhteistyön kehitys. Turvallisuusympäristön muuttuessa epäselvemmäksi uhkien ennakoimattomuus ja monimutkaisuus lisääntyvät. Maailmantalouden häiriöillä, globaaleilla uhkilla ja kaukaisillakin kansainvälisen turvallisuustilanteen muutoksilla on vaikutuksia myös Suomeen. Keskinäisriippuvuuden kasvu tiivistää yhteistyötä ja mahdollistaa sen paremman hyödyntämisen. Samalla kuitenkin riskit kasvavat.

Maailmanlaajuisesti monet valtiot varautuvat edelleen konventionaaliseen sodankäyntiin samalla, kun ne kehittävät uudenlaista keinovalikoimaa. Sodankäynti on laajentunut kattamaan sotilaallisen voimankäytön ja poliittisten sekä taloudellisten painostustoimien lisäksi erilaisia epäsymmetrisiä keinoja ja niiden yhdistelmiä. Tulevaisuudessa voivat korostua erityisesti informaatio- ja kybersodankäynnin muodot kriisin kaikissa vaiheissa. CBRN (Chemical, Biological, Radiological and Nuclear)- ja kyberuhkat sekä terrorismi voivat aiheuttaa rajat ylittäviä, nopeasti eteneviä ja koko yhteiskuntaan vaikuttavia kriisejä.

Teknologian kehittymisen ja yhteiskunnan lisääntyvän haavoittuvuuden myötä myös ei-valtiollisten toimijoiden vaikuttamismahdollisuudet konflikteissa kasvavat. Asevoimien kehittämisessä ja käytössä painotetaan liikkuvuutta ja tulen ulottuvuutta sekä tarkkuutta. Tekninen kehitys mahdollistaa kaukovaikutteisen tulenkäytön järjestelmien käytön nopeuden ja kantaman kasvattamisen sekä elektronisen sodankäynnin ja tietoverkkosodankäynnin käyttömahdollisuuksien laajenemisen. Länsimaissa on laajalti omaksuttu informaatioteknologiaan perustuva verkostoavusteinen toimintapa, joka vahvistaa yhteistä tilannetietoisuutta, päätöksenteon nopeutta, vaikuttamiskykyä ja yhteistoimintaa. Kriisien ja taistelukentän epävarmuustekijöiden yllättävyyttä pyritään lieventämään kehittämällä ennakointia, tilannetietoisuutta, tilannekuvaa sekä tiedustelu- ja analyysikykyä.

Kaupan, liikenteen, tiedonvälityksen ja muun vuorovaikutuksen verkostot vaikuttavat Suomen toimintaympäristöön. Kaikkien hyödyntämien yhteisten toimintaympäristöjen (meri, ilma, avaruus, kyber) turvaaminen korostuu. Ilmasto-, raaka-aine- ja energiakysymykset kasvattavat arktisen alueen turvallisuuspoliittista merkitystä. Kansallisiksi haasteiksi muodostuvat kriittisen infrastruktuurin, tuotannon ja palveluiden siirtyminen ulkomaiseen hallintaan sekä yhteiskunnan omavaraisuuden ja kriisinsietokyvyn heikkeneminen. Huoltovarmuuden ylläpitäminen pelkästään kansallisin toimenpitein ja voimavaroin on käytännössä mahdotonta.

Vakaasta turvallisuusympäristöstä huolimatta Suomen naapurivaltioiden Venäjän, Ruotsin, Norjan ja Viron puolustusbudjetit ovat eri syistä kasvussa. Ruotsi on jatkanut puolustusvoimiensa määrällistä supistamista ja laadullista kehittämistä. Vuoden 2009 puolustuspäätöksellä Ruotsi luopui rauhan aikana yleisestä asevelvollisuudesta ja siirtyi ammattiarmeijaan. Ruotsi panostaa vahvasti puolustusvoimien kansainväliseen toimintaan ja siinä tarvittavien sotilaallisten suorituskykyjen kehittämiseen. Ruotsi ylläpitää vahvoja ilma- ja merivoimia, joilla se kykenee alueellisen koskemattomuutensa valvontaan ja turvaamiseen. Myös Tanskan ja Norjan puolustusvoimien vahvuuksia on supistettu, samalla kun niiden suorituskykyä ja käytettävyyttä kansainvälisiin operaatioihin on parannettu. Baltian maiden osalta puolustuksen kehittäminen ilman Naton ja Yhdysvaltojen vahvaa osallistumista ei ole realistinen vaihtoehto, johtuen Baltian maiden omien voimavarojen pienuudesta.

Toimintaympäristön kehitykseen vaikuttavat myös Venäjän talous, sisäinen vakaus sekä sotilaallinen varustautuminen. Venäjän strategisena tavoitteena on palauttaa kansainvälisesti tunnustettu suurvalta-asema. Sotilasdoktriininsa mukaan Venäjä voi käyttää voimaa sekä ennalta ehkäisevästi että kansalaistensa puolustamiseen oman alueensa ulkopuolella. Venäjä kehittää kooltaan nykyistä pienempiä, mutta nopeammin käytettävissä olevia ja nykyaikaisesti varustettuja asevoimia sekä tietoverkkosodankäynnin kykyään. Venäjä näkee oikeuden ydinaseiden käyttämiseen, mikäli sitä tai sen liittolaisia vastaan käytetään ydinaseita tai muita joukkotuho-aseita tai mikäli sitä vastaan tavanomaisin asein tehty hyökkäys uhkaa valtion olemassaoloa.

Vastaaminen talouden haasteisiin ja uhkien monipuolistumiseen edellyttää kansallista ja kansainvälistä yhteistyötä. Keskinäisriippuvuuden kasvaessa ja resurssien supistuessa valtiot hakevat ratkaisuja kansainvälisestä yhteistyöstä puolustuskyvyn ylläpitämiseen, kehittämiseen ja käyttöön.

Puolustusministeriön hallinnonalalle asetetaan seuraavat yhteiskunnalliset vaikuttavuustavoitteet:

Puolustuspolitiikka ohjaa puolustuskyvyn ylläpitoa, kehittämistä ja käyttöä. Puolustuspolitiikalla edistetään valtion ja väestön turvallisuutta, tuetaan valtionjohdon päätöksentekoa sekä osallistutaan kansainväliseen päätöksentekoon ja yhteistoimintaan. Puolustuspolitiikka tukee ulko- ja turvallisuuspolitiikan päämääriä. Suomen etujen mukaisen puolustuspolitiikan tärkeimmät tehtävät ovat Suomen itsenäisyyden, alueellisen koskemattomuuden ja perusarvojen turvaaminen, väestön turvallisuuden ja hyvinvoinnin edistäminen sekä yhteiskunnan toimivuuden varmistaminen. Puolustuspoliittisen suunnittelun ja valmistelun päämääränä on tuottaa perusteet toimintaympäristöön ja käytössä oleviin voimavaroihin suhteutetun puolustuskyvyn ylläpidolle, kehittämiselle ja käytölle.Suomen puolustuskyvyn ylläpito ja kehittäminen perustuvat syvään ja monipuoliseen kansalliseen ja kansainväliseen verkottumiseen. Puolustuspolitiikalla varmistetaan, että puolustuskykyä koskevassa päätöksenteossa otetaan huomioon toimintaympäristön kehitys ja että tehtävät sekä niiden edellyttämät kyvyt ja voimavarat muodostavat tasapainoisen kokonaisuuden.

Puolustusjärjestelmä on kokonaisuus, jonka tärkeimmät osat ovat johtamisjärjestelmä, tiedustelu- ja valvontajärjestelmä, logistiikkajärjestelmä sekä maa-, meri- ja ilmavoimien joukoista ja järjestelmistä koostuva taistelujärjestelmä. Joukkotuotantojärjestelmällä sekä toiminnanohjausjärjestelmällä tuetaan puolustusjärjestelmän suorituskykyjen suunnittelua, rakentamista ja ylläpitoa sekä käyttöä. Suorituskykyinen puolustusjärjestelmä edellyttää henkilöstö- ja materiaalivoimavarojen sekä infrastruktuurin tasapainon varmistamista ja kansan vahvaa maanpuolustustahtoa. Asevelvollisuusjärjestelmä ja maanpuolustustahto ovat keskeinen osa suorituskykyisen puolustusjärjestelmän ylläpitämistä ja kehittämistä. Yleinen asevelvollisuus tuottaa päätarkoituksensa lisäksi myös sekä yksilölle että yhteiskunnalle valmiuksia toimia osana yhteiskuntaa erilaisissa kriisitilanteissa. Maanpuolustustahdolla on tulevaisuudessakin suuri merkitys puolustuskyvyn ylläpitämiseen. Asevelvollisten laadukas koulutus ylläpidetään myös muutoksen aikana. Puolustusvoimauudistuksen toimeenpanon aikana toiminnan tasoa voidaan tilapäisesti laskea. Tavoitteena on tehtävien ja turvallisuusympäristöön suhteutettujen suorituskykyjen tasapainoinen kokonaisuus ottaen huomioon käytettävissä olevat voimavarat.

Suorituskykyisen puolustusjärjestelmän tuottamisen ohella puolustushallinto tukee muuta yhteiskuntaa omilla suorituskyvyillään, voimavaroillaan ja osaamisellaan. Puolustushallinto edistää toiminnallaan yhteiskunnan kokonaisturvallisuutta. Puolustusministeriössä sijaitseva Turvallisuuskomitea sovittaa yhteen kokonaisturvallisuutta, jonka tavoitteena on yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaaminen viranomaisten, elinkeinoelämän ja järjestöjen yhteistoimintana. Kokonaisturvallisuuden yhteensovittamisen päämääränä on yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen ylläpitäminen kaikissa tilanteissa. Yhteensovittamisessa noudatetaan Yhteiskunnan turvallisuusstrategian periaatteita.

Kansainvälinen puolustuspoliittinen yhteistyö ja osallistuminen sotilaalliseen kriisinhallintaan vahvistavat Suomen puolustuskykyä. Yhteistyötä voidaan tehdä usealla taholla päällekkäisyyksiä välttäen. Aktiivinen puolustusyhteistyö edistää puolustuksen uskottavuutta, parantaa ennaltaehkäisy- ja torjuntakykyä ja turvaa sotilaallisten suorituskykyjen kehittämistä. Yhteistyö edesauttaa poliittisen tuen ja sotilaallisen sekä muun avun saantia tilanteessa, jossa Suomen voimavarat osoittautuisivat riittämättömiksi. Kriisinhallinta on Suomen turvallisuuspolitiikan keskeinen keino, jolla Suomi osaltaan pyrkii edistämään maailman konfliktialueiden vakautta. Sotilaallinen kriisinhallinta on osa Suomen puolustusta. Kansainvälisellä kriisinhallinnalla ennaltaehkäistään ja rajoitetaan kriisejä ja niiden vaikutusten ulottumista Suomeen. Osallistuminen operaatioihin kehittää Suomen puolustuksessa ja Suomeen vaikuttavissa kriiseissä tarvittavia valmiuksia ja kykyjä. Suomi pyrkii vahvistamaan kriisinhallintatoimintansa vaikuttavuutta sekä kykyjään osallistua myös vaativaan kansainväliseen kriisinhallintatoimintaan kokonaisvaltaisella ja Suomen vahvuudet huomioon ottavalla tavalla. Tavoitteena on saada suomalaisia kriisinhallintaoperaatioiden johtotehtäviin.

Yhteiskunnallista vaikuttavuutta arvioidaan hallituksen vuosikertomuksessa arviointiasteikolla Erinomainen, Hyvä, Tyydyttävä, Välttävä. Arvioinnissa otetaan huomioon puolustusministeriön ja sen alaisten virastojen toiminnan vaikuttavuus edellä mainittujen yhteiskunnallisten tavoitteiden toteutumisessa.

Puolustusministeriön hallinnonalalla sitoudutaan edistämään sukupuolten välistä tasa-arvoa kaikessa päätöksenteossa huomioiden hallinnonalan erityispiirteet.

Puolustusministeriössä, puolustusvoimissa ja puolustushallinnon rakennuslaitoksessa ylläpidetään tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden edistämiseksi tasa-arvo- ja yhdenvertaisuussuunnitelmia, jotka on suunnattu hallinnonalan palkatulle henkilöstölle sekä puolustusvoimissa myös kriisinhallintahenkilöstölle ja asevelvollisille. Tavoitteena on edistää tasa-arvoisen työympäristön ja johtamisen kehittymistä mm. puuttumalla epäkohtiin ja poistamalla toimintatapoja, jotka voivat johtaa epätasa-arvoon. Toiminnassa seurattavia kohteita eri työntekijä- ja ikäryhmät huomioiden ovat mm. palkkaus, urasuunnittelu, koulutus, poissaolot, työ- ja perhe-elämän yhteensovittaminen, työpaikkakiusaaminen sekä häirintä eri muodoissa. Varusmiesten loppukyselyyn lisätään vuonna 2014 tasa-arvoa, yhdenvertaisuutta, kiusaamista ja häirintää kartoittavat kysymykset.

Puolustushallinto toteuttaa YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1325 ”Naiset, rauha ja turvallisuus” -periaatteita kaikissa sotilaallisissa kriisinhallintaoperaatioissa. Tavoitteena on sulauttaa tasa-arvoisuuden ja yhdenvertaisuuden näkökulmat entistä kokonaisvaltaisemmin kriisinhallintatoimintaan jo koulutusvaiheessa. Sekä naisten osuutta kriisinhallintahenkilöstöstä että Gender -neuvonantajien ja -yhdyshenkilöiden määrää pyritään lisäämään kriisinhallintatehtävissä. Lisäksi puolustushallinto on mukana NORDEFCO (Nordic Defence Cooperation) -yhteistyössä kehittämässä tasa-arvoa ja yhdenvertaisuutta edistävää kriisinhallintatoimintaa.

Puolustusvoimauudistus vaikuttaa hallinnonalan henkilöstöön sekä henkilöstön vähentämisenä että uudelleensijoittamisina. Henkilöstön yhdenvertaisuuteen ja tasa-arvoisuuteen on kiinnitetty huomioitu suunnittelun ja toimeenpanon kaikissa vaiheissa. Henkilöstövaikutukset ja -vähennykset kohdentuvat kaikkiin ikä- ja henkilöstöryhmiin. Uudistukseen liittyvien organisaatiomuutosten perusteella arvioidaan 2 000 tehtävän siirtyvän paikkakunnalta toiselle. Henkilöstön kokonaismäärä tulee vähenemään noin 2 100 henkilöllä vuoteen 2015 mennessä. Sotilaiden määrän arvioidaan vähenevän 670 henkilöllä ja siviilien määrän 1 430 henkilöllä. Suurin osa vähennyksestä toteutuu eläkepoistuman avulla. Irtisanomisuhanalaisia on alle 500 henkeä. Heistä naisia on noin 56 % ja miehiä 44 %.

Julkisen sektorin tuottavuuden lisääminen on osa hallitusohjelmaan kirjattua hallituksen talouspoliittista strategiaa. Aiempi valtionhallinnon tuottavuusohjelma on korvattu uudella vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelmalla. Hallitusohjelman mukaan toimintojen tehokkuuden lisäämiselle asetetut tavoitteet säilytetään taloudelliselta kokonaisvaikutukseltaan ennallaan. Puolustusministeriön hallinnonalan osalta vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelman muodostaa puolustusvoimauudistuksen toimeenpanokokonaisuus, jonka taloudelliset vaikutukset sisältyvät voimassa olevaan valtioneuvoston kehyspäätökseen.

Hallinnonalan määrärahat